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1、探讨行政复议与行政诉讼中起诉期限问题的衔接章广军黃培英提要：本文试图通过一典型案例引中出行政复议与行政诉讼中关于起诉期限存在的问题， 从而结合行政复议与行政诉讼的各自特点，针对在行政复议与行政诉讼中关于起诉期限中存在 的问题进行列举并一一试论对策。案例：二00五年十一月二十七日，原告廖某拖运一万余斤松脂油到林化厂销售，当货车行 至某市某路段时，被某市林业局的执法人员拦下。该执法人员以原告无证经营木材为由，将原 告的松脂油予以扣留，在向原告和司机制作了笔录后，当即向原告下达了第01号林业行政处罚 权利告知书和第00406号林业行政处罚决定书，该决定书依据湖北省木材流通管理条例第 二十二条的规定，
2、决定对原告违法经营的一万余斤松脂予以没收。原告托方某帮忙说情后，被 告将原告的松脂油退回，将处罚改为没收原告的松脂油变价款一万元。二00五年十一月二十九 日，原告缴纳了一万元罚款，二00五年十二月十日，原告向某市政府法制办递交了行政复议中 请书。某市政府法制办口头通知原告该办己受理了原告的申请，并通知被告到该办询问情况。 二00五年十二刀十九日，被告向该办送缴了由方某以原告的名义书写的中请撤销行政复议 的中请书一份。该办据此认为行政复议程序终止。故未作出复议决定，亦未退回原告提交的各 类材料，原告苦等无信后，遂于二00六年三月八H,向法院提起诉讼。根据中华人民共和国行政诉讼法第三十九条的规定：
3、公民、法人或者其他组织直接向 人民法院提起诉讼的，应半在知道作出具体行为起三个月内提出，法律另有规定的除外。第三十八条规定：公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应半在收到申请 书ZH起两个月内作出决定，法律、法规另有规定的除外。申请人不服复议决定的，可以在收 到复议决定书之日起十五日起向人民法院提起诉讼，复议机关逾期不作决定的，中请人可以在 复议期满ZH起十五H向人民法院提起诉讼，法律另有规定的除外。依据以上两条，原告必须 在法定起诉期限内提起诉讼，超过诉讼期限提起诉讼的，半事人丧失的则不是民法概念中的 胜诉权，而是起诉权了。上述的案例，被告在答辩期状中就明确指出原告已是超期诉
4、讼，要 求法院裁定驳回原告的起诉。至于该案是如何处理待笔者后面告之，现在针对本案引发出的儿个在行政复议与行政诉讼 关丁起诉期限的衔接上存在问题展开探讨。一、关于复议机关是否超过复议期限的问题根据行政诉讼法第三十八条规定：复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满ZFI 起十五日内向人民法院提起诉讼，行政和对人因行政复议机关在法定期限内来作出行政复议决 定对原具体行政行为提起诉讼的，起诉期限为15 R,从法定复议期限届满ZH起计算。原告以行政复议机关在法定期限内未进行行政复议，对原具体行政行为提起诉讼的，人民 法院首先应半审查行政复议机关是否超过法定行政复议期限未作行政复议决定，如果超过法定
5、复议期限并符合其他起诉条件的，人民法院应半予以受理，如果未超过法定复议期限的，人民 法院不能受理，人民法院应肖如何确定行政复议期限呢?行政复议法第十七条第二款中规定：行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收 到ZH起即为受理。第三十一条规定：行政复议机关应半自受理申请ZH起六十H内作出行政 复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外，情况复杂，不能在规定期限限内 作出行政复议决定的，经行政机关负责人批准，可以适半延长，并告知申请人和被申请人，但 延长期限最多不超过三十FL根据这两条的规定，行政复议期限一般为60 H,它不按工作H计 算，国家法定节假日应出计算在内，法律规定的行政
6、复议期限少于60日的，按照法律规定的行 政复议期限计算。行政复议机关在法定行政复议期限内未作出行政复议决定，申请复议人对 原具体行政行为提起诉讼并符合其他起诉条件的，人民法院应当受理。行政复议机关因案件情 况复杂，不能在规定的期限内作出行政复议决定，并经行政复议机关负责人批准延长的，被告 行政机关应半向人民法院提供批准延长手续和告知申请延长复议时间的证据。如果被告所提供 的证据充分，计算复议期限时，可以将延长期限计算在复议期限Z内。二、关于行政相对人撤回复议申请后起诉案件的起诉期限的计算问题。JL述案例中有一个情节，即方某以原告廖某的名义向某市政府法制办写了一份撤回复议的 申请书，那么这个问题
7、又该如何理解呢，其起诉期限应半如何计算呢，对此存在两种不同意见:一种意见认为，行政相对人撤回复议中请，是经过行政复议机关批准的，批准本身就意味 着，该机关对原具体行政行为进行过审查，认为原具体行政行为合法。据此，应半视为行政机 关维持原具体行政行为，故这类案件的起诉期限应半从复议机关批准撤回复议申请起开始 计算，起诉期限应为按照不服行政复议决定的期限计算。另一种意见认为，起诉期限应半按照法律、法规对原具体行政行为规定的起诉期限计算。 起诉期限应半从行政相对人知道或者应半知道原具体行政行为的内容ZH起开始计算。具体理 由如下：首先，虽然行政相对人撤回复议中请经过行政复议机关批准，该机关在批准吋须
8、经过 一定的审查，但这种审查仅仅是审查撤回申请存在不存在侵害其他公民、法人或其他组织的 合法权益和公共利益的问题，并未对原具体行政行为的合法性进行全而审查。因此，不能视为 行政复议机关维持了原具体行政行为。这类案件的起诉期限不应从复议机关批准撤回复议中请 起开始计算，起诉期限也不应按照不服行政复议决定的期限计算。其次，行政相对人申请 复议还是提起诉讼，是其行使的权利。行政相对人撤回复议申请，实际上是其放弃行政复议的 选择，改为提起诉讼，因此，其起诉期限应为按照法律、法规对原具体行政行为规定的起诉期 限计算。起诉期限应半从行政相对人知道或者应半知道原具体行政行为的内容ZH开始计算。笔者认为，后一
9、种意见道理更为充分，也符合的实际情况。三、关于未告知行政相对人诉权或起诉期限的计算问题。人民法院在审查经过复议而提起诉讼的案件时，如果行政复议决定或者不予受理裁决或者 拒绝复议行为，未告知诉权和起诉期限的，起诉期限应为如何计算呢？在行政诉讼法刚刚实施时，对这种情况的起诉期限应从何时开始计算的问题，存在两种不 同意见：一种意见认为，告知行政相对人诉权和起诉期限并不是行政机关的法定义务，而且行 政相对人自己有义务学习法律，知道如何行使诉权和起诉期限。因而，行政机关在作出具体行 政行为时，未告知行政相对人诉权和起诉期限的，起诉期限应半从行政相对人知道作出具体行 政行为起开始计算。另一种意见认为，行政
10、诉讼的起诉期限较为复杂，要想每一个公民、 法人或者其他组织都能十分清楚起诉权和起诉期限是不现实的，为了有利于保护在行政管理活 动小，处于弱势一方的行政相对人的合法权益，行政机关有义务在作出具体行政行为时，告知 行政相对人诉权和起诉期限。行政机关未告知行政相对人诉权和起诉期限的，起诉期限应当从 行政相对人知道起诉权和起诉期限ZFI开始计算。最高人民法院在制定的贯彻意见时，原则上采纳了后一种意见，同吋考虑到行政法律 关系需要尽快稳定，不能长期处于不稳定的状况，应适当规定最长起诉期限。据此贯彻意见 第35条规定：行政机关作岀具体行政行为时，未告知诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人 民法院起诉的，其
11、起诉期限从为事人实际知道诉权或者起诉期限吋计算，但逾期的期间最长不 得超过一年。该条的规定，经多年的行政审判实践证明，对保护公民、法人或者其他组织诉权 方而起到了相半大的积极作用。但存在两个问题：一是行政相对人不知道行政机关作出的具体 行政行为内容的，起诉期限应半如何计算的问题未得到解决;二是对逾期如何理解，易产生混 乱。最高人民法院新颁布的，自二000年三月十H起施行的若干解释第四十一条规定：行 政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从 公民、法人或者其他组织知道或者应为知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或应为知道 具体行政行为内容ZFI起最长不
12、得超过二年。复议决定未告知公民、法人或其他组织诉权或起 诉期限适用前款规定。第四十二条规定：公民、法人或其他组织不知道行政机关作出的具体行 政行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产 的具体行政行为从作出ZFI起超过20年，其他具体行政行为从作出Z日起超过5年提起诉讼的, 人民法院不予受理。根据上述规定，行政复议机关作出行政复议决定，不予受理裁决或者拒绝复议行为时，未 告知行政相对人诉权或起诉期限的，起诉期限应半从行政相对人知道或者应半知道诉权或起诉 期限之日起计算。四、关于因复议机关在法定复议期限内未作出复议决定引起诉讼的案件的起诉期限的计算 问题。因
13、复议机关在法定复议期限内未作出复议决定引起诉讼的案件，被告与原告对起诉是否超 过法定起诉期限发生争议的，主要有两种情况：一是行政复议机关在决定受理行政相对人行政复议申请后，只通知行政相对人受理复议申 请的吋间，但未告知其复议机关在法定复议期限内不作出行政复议决定的，可以在复议期限届 满ZH起15 H内向人民法院提起诉讼，致使申请人逾期提起诉讼。为了防止行政机关采取规避 法律的做法，剥夺申请人的起诉权，应半根据若干解释第四十一条的规定，起诉期限从申 请人知道诉权或起诉期限之日起计算，但从行政复议期限届满之日起最长不得超过两年。二是行政机关决定受理行政复议申请后，应半通知申请人受理的时间。但在现实
14、生活中， 一些行政复议机关在收到行政复议中请后，既不复议，也不告知行政和对人是否已经受理，致 使行政相对人起诉时，己经超过复议届满后15 H的起诉期限提起诉讼。为了有效保护行政相对 人的起诉权，笔者认为，还应半将行政相对人送交行政复议申请书的在途时间加上5H的立案 吋间从起诉期限中扣除。这里需要注意的问题是，行政复议法第四十条第二款规定：本法关于 行政复议期间有关五H、七H的规定是指工作H,不含节假FU根据该款的规定，行政复议立案时间应半将节假H的时间扣除在外，节假H具体是指公休假和我国的元旦、春节、五一国际 劳动节、国庆节等节H的法定休假FU五、关于对是否超过起诉期限争议的举证责任问题。在行
15、政相对人不服与行政复议有关的具体行政行为而提起诉讼的案件，被告与原告对起诉 是否超过法定起诉期限发生争议的，多数是由于被告未告知行政相对人诉权和起诉期限而引起 的，少数是因为何时将具体行政行为送达行政相对人的时间发生争议而引起的，对原告起诉是 否超过起诉期限有争议的，究竟应当由谁负举证责任呢？在司法实践中，对此问题存在不同的认识。有人认为，对这种情况，应半由原告负举证责 任。理由有二：一是根据行政诉讼法的规定，原告向人民法院提起行政诉讼，应当向人民法院 证明其起诉符合法定的起诉条件，半然应半包括符合法定的起诉期限，如果不能证明，原告就 不具备法定的起诉条件，人民法院也就不能受理原告的起诉。这就
16、意味着，原告具有证明其符 合法定起诉期限的举证责任。二是行政诉讼法仅规定被告对其作出的具体行政行为是否合法负 有举证责任，未规定被告对原告是否符合起诉期限负有举证责任。也就是说，被告行政机关对 原告起诉是否超过起诉期限不负有举证责任。但是，多数人不赞成这种观点，认为，这种情况仍应为由被告行政机关负举证责任。具体 理由如下：第一，告知行政相对人诉权和起诉期限是行政机关的义务，因此，行政机关未告知 行政相对人诉权和起诉期限的，就应为推定行政相对人不知道诉权和起诉期限。行政机关若要 认定行政相对人知道诉权和起诉期限的，就应半向法院提供证据证明原告知道或者应半知道诉 权和起诉期限，如提供其告知行政相对人诉权和起诉期限的证据，行政相对人向律师事务所的 咨询笔录、律师的证言等等，倘若提供不出有关证据的，人民法院只能推定行政相对人不知道 诉权和起诉期限。第二，行政机关向行政相对人送达具体行政行为，根据有关
