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1、扶贫资金调研报告 面对区域性贫困的现实, 历年来我国政府都要向贫困地区输入扶贫资金。1986 年以来, 包括贴息贷款、财政拨款、有关部门的扶贫资金等, 扶贫资金迄今累计额已超过 100 亿元。那么,近 10 年来我国扶贫资金的运作和使用效果如何? 在农村商品经济迅速发展、地区发展差距明显扩大的环境中, 如何处理好政府与市场的关系? 现行的扶贫资金运作体制应作哪些重大调整? 带着这些问题, 我们详细考察了XX省XX、XX两县扶贫资金使用的基本情况。 一、两大扶贫资金的运作和使用自 1986 年以来, 国家向贫困地区提供的扶贫资金, 主要包括各种专项贴息贷款和采取以工代赈形式发放的转移支付资金财政
2、性拨款两大内容。依据中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知、国家八七扶贫攻坚计划等有关政策的规定, 以工代赈资金主要用于农田水利、交通等公用基础性设施的投资, 各项专用贷款主要拨放在种植业和非农产业等经营性领域。两大扶贫资金使用方向的明确界定和互补性使用, 在很大程度上弥补了市场力量的不足, 为推动贫困地区的经济发展发挥了重要作用。从 1985 年至 2022 年 5 月, 国家下拨给XX县的扶贫资金总额为 5134. 6 万元, 其中各项贴息贷款为 3596. 9 万元, 以工代赈资金为 1537. 7 万元。下面分别介绍这两大扶贫资金的下拨、运作和使用情况。( 一) 以工代赈资
3、金从表 1可以看出, 农田水利和交通等公用基础性设施领域的投资, 占已使用以工代赈资金( 1121. 2 万) 的 95% 以上。这种使用方向是非常必要的, 也是完全正确的。但是, 我们应该看到,一方面, 在中央财政现有分配格局的约束下, 国家已尽了很大努力支援贫困地区; 另一方面, 现有财政支援还远远不能满足贫困地区的紧迫需要。据XX县领导说, 本世纪末, 要实现全县村村之间通石子公路, 至少需要 2 亿元( 现价) 资金, 而近 10 年来, 中央财政的拨款年平均只有150 万左右, 这是一个极为现实的尖锐矛盾。( 二) 扶贫专项贷款从 1987 年开始, 省扶贫开发办和省农业银行将中央下
4、达给贫困地区的扶贫专项贷款, 按贫困人口比例分配给县。自 2022 年以后, 扶贫专项贷款改为按切块资金、项目资金、项目填平补齐资金三种形式安排和下拨, 其中: 切块资金占当年配额的 40%, 直接分配下拨到县, 主要用于贫困乡村家家户户都能干的种养业项目, 由省州县三级按立项审批权限安排使用; 项目资金占当年配额的 40%, 划分到贫困县后, 由各贫困县用扶贫投资项目去争取, 按项目投资使用; 余下的 20% 集中作为全省项目资金缺口填平补齐。从 1985 年到 2022 年 5 月底, 国家下拨给XX县的各项专项货款为 3596. 9 万元, 已动用3429 万元, 未动用余额为 167.
5、 9 万元。表 2 反映了扶贫贷款总量及其投资构成的大体情况。在了解了以上基本情况后, 现在我们更为关注的是, 扶贫专项贷款的审批权限是如何划分的? 获得贷款的行为主体是实行自负盈亏经营, 还是附属于地方政府( 县、乡) 的经济实体? 其经济行为具有什么特征?总之, 现阶段扶贫专项贷款运作的体制性特征及其影响, 才是我们关注的重点。通过实际调查我们得知, 在专项扶贫贷款的审批过程中, 10 万元以下项目由县立项审批( 2022 年改为种养业项目, 不论承贷额为多少均报州立项审批) ; 10- 100万元的农业项目, 10- 50 万元的工业项目报州立项审批; 100 万元以上农业项目, 50万
6、元以上工业项目逐级报省立项审批。切块资金重点用于种养业及其加工业项目;项目资金主要用于具有根本性和后劲性的加工业及电力、能源上。省州县三级审定投放资金的方式, 共同形成了县扶贫资金的投资结构。一个重要的现实问题是, 扶贫专项贷款的审批权主要掌握在哪一级呢? 2022-2022 年 5 月资金的下拨情况可以回答这个问题。在上述时期, 中央下拨给XX县的切块资金 240万元, 项目资金 825 万元, 总计1067 万元, 实际累收累放 1964 万元, 按审批权限划分, 其构成如表 3 所示:在表 3 中, 州县审批立项的权力没有分离, 考虑到这种情况, 我们可以认为, 目前国家下拨给XX县的扶
7、贫贷款, 其审批权主要集中在省州机构, 特别是省的审批权, 超过了扶贫贷款的一半以上, 而基层乡镇不足 3% 。扶贫贷款审批权的过度集中, 使争取立项, 获得贷款的经济行为演变为一种无规则谈判和竞争。当今的贫困县, 纷 纷将“跑上要贷”作为本县的“头等大事”来抓。现实表明, 对扶贫资金这种不透明的恶性竞争, 不仅无助于资金的有效使用, 而且也是滋生腐败的催化剂。因此, 调整、改革扶贫资金审批、分配的运行机制, 是我国扶贫开发工作中应着手解决的一个重大现实问题。XX县的实际情况表明, 现行的扶贫贷款审批、分配机制, 与借款主体能否自负盈亏经营有直接关系。如果借款者是隶属于地方政府且不能实行自负盈
8、亏经营的行为主体, 那么, 争夺按审批立项权限划分的专项贷款构成表 3 ( 2022- 2022年 5 月)审批权力机构 项目个数 金额( 万元) 所占比重( % )省 6 985 50. 2州县 19 923. 99 47. 0乡( 镇) 55. 01 2. 8总计( 累计累放) 1964 100. 0扶贫贷款的恶性竞争似乎是事情的必然结局。从实际调查得知, 按主要投资项目划分的扶贫贷款构成情况, 有助于我们进一步了解这个问题。表 4 的资料是与表 2 联系在一起的, 同一笔贷款资金, 前者是按投资项目划分的, 后者是按行业划分的。在表 4 中, 第 4 栏县属农资公司、县属种子公司加农户等
9、项目贷款, 系指获得贷款的表 4 ( 19852022 年5 月)项目贷款额( 万元)所占比重( % )获得贷款的主体项目承办单位( 经营主体) 与获得贷款主体的关系贷款的最终担保者种植业中经营主体实现规模经营的操作1 2 3 4 5 6 7海马排洪工程 255. 0 7. 4 县水利局 代理关系 县财政温饱工程 168. 0 4. 9县农资公司县种子公司+ 农户代理关系, 农户为自负盈亏经济实体县财政农户自担蚕桑种植 210. 0 6. 1 同上 同上 同上行政性指令, 改变农户种植结构, 实现连片规模经营杜仲 202. 69 5. 9 同上 同上 同上 同上银杏 45. 0 1. 3 同上
10、 同上 同上泡桐 45. 0 1. 3 同上 同上 同上核桃 23. 2 0. 7 同上 同上 同上脐橙 19. 0 0. 6 同上 同上 同上行政性协调,农户自我选择 相结合烤烟 40. 0 1. 2 县烟草公司 代理关系 县财政 同蚕桑种植种草养畜 108. 0 3. 1 县畜牧局+ 农户代理关系, 农户自负盈亏的经济实体县财政,农户自担行政协调与农户自我选择相结合养猪鸡狗 29. 54 0. 9 同上 同上 同上 农户自我决策县化肥厂锑治炼厂361. 0 10. 5县化肥厂县锑治炼厂厂家自身经营 县财政盘江化工厂 240. 0 7. 0 县化工厂 同上 同上茶场及加工 568. 0 16
11、. 6 县茶场 同上 同上电力能源 558. 0 16. 3 县水电局 同上 同上盘水镇炼焦炼铁39.9 1. 2 乡镇属炼焦炼铁厂 代理关系 乡镇财政面粉精米加工 29. 6 0. 9 县加工厂 厂家自身经济 县财政农贸市场及商业网点71. 39 2. 1 县商业局 代理关系 县财政其它小项目 415. 68 12. 1 不详总计 3429. 0 100. 0扶贫专项贷款逾期情况表 5 ( 1985- 2022年 5 月)逾期单位 金额( 万元) 所占比重( % )县化肥厂 158 29. 9县葡萄糖厂 57 10. 8县茶厂 86 16. 6县种子公司 46 8. 9水电局海马排洪工程 2
12、6 4. 6林业局杉树种植贷款 6 1. 1县精锑厂 19 3. 6县糖厂 8 1. 5农户小额贷款 123 23. 3总计 529 100. 0最后, 贷款发放单位、项目主管单位( 县属局和公司) 和项目承办单位之间的责、权、利不清, 债权债务关系约束力不强, 一方面,如上所说, 造成了各单位之间无休止的扯皮和不规则的谈判; 另一方面, 致使贷款项目不能按计划进度实施, 建设项目期限拉长, 逾期债务连年滚动加大, 严重影响了扶贫贷款的有效运作。调查资料表明, 截止到 2022 年 5月底, 全县各项扶贫贷款逾期余额为 519 万元, 占扶贫贷款余额的 15. 7% 。而其中, 县属企业和公司
13、占贷款逾期余额的 80%左右, 千家万户的农户仅占 20% 左右( 见表 5) 。 以上有关扶贫贷款运作中出现的问题, 绝不是偶然的, 也不能指望加强监督各行为主体的工作就能解决。深入分析可以看出, 这是扶贫贷款行政性运作、项目决策的高度集中及由此而引发的风险集中化的必然结果, 也反映出现行的扶贫贷款运作体制, 还深深地打着指令性经济的烙印。因此, 在扶贫贷款的最终使用过程中, 更多地依靠市场力量, 应是调整、改革扶贫贷款运行体制的可取选择。基于专业户是我国农村经济发展中一支富有生机活力的重要力量, 因此我们对专业户的经营、运作情况作了考察。结果表明, 与附属于地方政府的经营项目比较, 那些初
14、具一定经济实力和经营规模的专业户, 具有明显的优势: 面向市场, 实行自负盈亏经营, 拥有生产经营决策的充分自主权; 依据本村、本土的自然条件和资源优势, 适宜种植什么, 搞什么项目, 心中有数; 在市场需求变化的情况下, 由于与农户有相对稳定的自愿交易关系, 因而调整种植结构操作简单, 成本较低; 决策分散化, 可以大大降低市场风险和自然灾害等风险; 这些专业户的借入资金在实行资产抵押担保的条件下, 银行机构不会蒙受贷款逾期损失。我们认为, 在贫困县中, 调整现行的扶贫贷款政策, 开辟另一条贷款渠道, 即对专业户发放有抵押担保的贷款, 不仅是可行的, 而且是一个迟早要解决的实际问题。三、调整
15、、改革现行扶贫资金政策的若干建议缩小地区差距、消除贫困要有两个基本保证: 一是要有雄厚的资金供给和资金投入; 二是在扶贫资金一定的条件下, 必须能够有效地使用这些资金。前者所涉及的主要问题, 就是如何深化财税制度的改革, 建立一个规范化、制度化的转移支付制度; 后者的有效实施, 要求我们要面对农村经济体制已经发生明显变化的现实, 转变观念, 更多地依托市场力量, 从改革中寻求出路。具体地说, 我们的建议是:( 一) 进一步推进财税体制改革, 建立一个规范化的、强有力的财政转移支付制度。我国现有财政支出的分配格局, 主要取决于社会各部门、各地区政治、经济因素竞争与较量, 而贫困地区正是谈判竞争力
16、的最弱者。因此, 历年来, 扶贫资金的数额少得令人吃惊。资料表明, 自 1978 年以来, 全国每年投入贫困地区的扶贫资金不足 15 亿元, 与近几年每年上千亿的企业亏损补贴、价格补贴相比, 相差十分悬殊。这种状况如不能尽快扭转, 反贫困战略无疑将会受到重大挫折。因此, 深化财政体制改革, 建立一个规范化的、强有力的财政转移支付制度,44 统计研究在不发达或贫困地区是根本不存在的。因此, 从国际上看, 各国在缩小地区差距、消除贫困问题上, 主要不是依靠市场的力量, 而是依靠政府的推动, 依靠政府的援助, 同时政府也要在逐步建立有利于缩小差距、促进要素流动的市场体系方面, 作出最大的努力。中央政府在缩小地区差距、消除贫困方面的主导作用和推动作用, 主要体现在两个方面:其一, 中央财政对贫困落后地区的财政转移支付制度。一般来说, 转移支付资金应严格投放在两个领域: 一个是落后贫困地区的公用基础性设施的建设; 另一个是人力资源开发、卫生保健、公共服务
