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1、分而治之和谐共存信访制度与司法制度比较分析 摘要信访与司法有质的不同，它们分属不同的权力体系，各自都有独特的运行方式、运作逻辑以及功能、程序。任何模糊它们二者界限的做法在 理论 上说不过去，在实践中也行不通。所以无论是信访司法化还是司法信访化都不可取，唯一可行的做法就是：分而治之，实现二者和谐共存。关键词信访 司法 比较 分而治之在西方学者眼里，信访与司法分属不同的权力体系，它们之间的关系是清楚明朗的，但在 中国 特定语境下形成的信访与司法的关系，无疑是错综复杂的，它们之间存在的巨大张力彰显出实现二者建设性互动的难度。笔者不揣冒昧，打算从组织、行动逻辑、功能、程序四方面对二者作粗浅探讨，以期抛
2、砖引玉。一、权力的组织比较：科层式和分化式考察一种权力的组织结构，通常需要考虑三个因素：公职人员的性质；他们之间的关系；他们作出决策的方式。1因为这三个要素以不同方式组合会 影响 权力的组织的样式。我们将围绕这三个要素对信访机构和司法机构（法院）进行比较，考察各自的样式。（一）公职人员的性质1.信访机构的公职人员根据公务员法第2条规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。信访机构的公职人员在性质上属于公务员，信访机构录用的人员必须符合公务员任职的基本要求。显然仅仅依据 法律 规定，还很难发现信访机构的公职人员与其他行政机关公职人员有什么差别。强化这种差别
3、的是中国独特的信访工作实践，它具有塑造“新人”的作用，使信访机构的公职人员具有显著特点。（1）非专业化。公务员法第11条规定，公务员必须符合以下任职条件：（一）具有中华人民共和国国籍；（二）年满十八周岁；（三）拥护中华人民共和国宪法；（四）具有良好的品行；（五）具有正常履行职责的身体条件；（六）具有符合职位要求的文化程度和工作能力；（七）法律规定的其他条件。根据该条规定，从事信访工作不需要专门的知识和专业化训练，信访机构的公职人员都不是法律职业人士。据笔者的调查，在信访机构工作的人也 “呆不长”。“权力被赋予给一些业余人士，他们是一些临时或在有限的时间内暂时履行权威职能的人员。当权力机器掌握在
4、这样一些临时官员手中的时候，一种排外主义精神就很难兴起。”2相对于信访体系而言，哪些是外部人士，哪些是内部人士，这种区分很难做出，而且可能没有太大的意义。因为官员们自己也没有什么专门知识和训练，他们只是为了一种限定的目的而被招募到信访机构中来。他们把普通人的“通才”态度带入到自己的职务中来，将常识性思维引进纠纷解决过程。（2）非职业化。信访工作是一项“吃力不讨好”的工作，付出努力与汗水未必能赢得尊重，所以信访工作对 社会 大众来说是缺乏吸引力的。在每年的公务员 考试 中，考生宁愿选择其他机构而不去信访局，就说明了这点。即使有机会进入信访机构工作，他们也难以持续地保持热情，“换岗”在信访公职人员
5、身上是常发生的事。所以，职业化具有的诸多特征在这里十分显著地“缺席”了。“由于职务活动的短期性，职务活动的例行化没有机会得到 发展 ：新一轮的官员总是带着全新的心态来面对自己的工作他们有很大的余地去进行自发行动和即兴发挥，也有足够的空间去作出情绪化的反应或凭借过度的激情去行动。有待处理的 问题 很难同个人的特性分割出来。如果任职时间更长一些，某些带有一定刚性的行为方式可能就会加进来，但个人心态和职业态度之间的区分仍然不会像其在职业官员身上体现得那样明显。”1由于人员的非职业化，职业化思维就很难形成，信访问题的处理往往带有很强的个人化色彩，处理的结果也会“因人而异”，所以信访救济具有很大的偶然性
6、。由于人员的非职业化，形成了中国独特的信访实践：信访人反应的问题能否得到解决，取决于领导人的意志；领导接访日也是群众排难解忧日。（3）全能型。信访机构的公职人员是全能型公职人员。这首先表现在知识层面上。信访公职人员不仅要对法律、政策烂熟于心，而且要对作为地方性知识的民风、民俗有深入掌握，专业人才和“不食人间烟火”的圣人是无法胜任信访工作的。其次表现在技术层面。依法办事、依法行政是信访公职人员的基本行为准则，此外，还必须掌握一套说服动员的技术，能够游刃于情理法之中。最后表现在功能层面上。由于信访机构“什么事都管”，决定了信访公职人员职责的多元性。为信访人提供救济是信访公职人员的基本职责，此外，解
7、决纠纷，宣传政策，收集信息，也是信访公职人员不可或缺的职责。2.司法机构的公职人员司法机构的公职人员在这里主要指法官，法官应当符合以下要求：（1）专业化。法官法第9条规定，担任法官必须具备下列条件： （一）具有中华人民共和国国籍； （二）年满二十三岁； （三）拥护中华人民共和国宪法； （四）有良好的 政治 、业务素质和良好的品行； （五）身体健康；（六）高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律
8、工作满一年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满二年。对照公务员法第11条关于公务员任职资格的要求，我们发现法官法第9条对法官任职资格的要求最大不同之处，在于该条第六项的规定。根据该项规定，担任法官必须具有法律专业知识，并有一段时期的专业化训练。正是这一项规定体现了法官专业化要求，也决定了法官和公务员的本质区别。法官专业化的要求与法律知识专业性有关。法律是一套专门的知识体系，专业性强，普通人很难掌握这种知识，更别说准确运用它，只有经过长时间的系统 学习 和专门的训练的人，才能掌握法律这门知识。而法官的职业就是适用法律，解决纠纷，实现司法公正。因此，要保证法官准确无误的适用
9、法律，确保纠纷解决的公正性，法官就必须专业化。（2）职业化。法官职业化的特点主要体现在三方面：其一，区分出“外行”与“内行”。法官一般实行终身制。“长期任职的官员会勾画出自己的活动范围，他们把这一范围视为自己的特殊领地。随着时间的推移，他们与处在类似地位的其它个人之间还发展出一种认同感，从而使自己人和外人之间的界线变得日益牢固。”1其二，职务反应与个人反应相分离。作为专业化的结果，一位法官的职务反应和个人反应会发生分离，“他会获得在必要时麻醉自己心灵的能力”，并且在其官方职位上作出他作为个人可能永远也不会作出的决策。其三，思维方式例行化。长期任职的法官不再把自己所处理的事务视为一个个呼唤“个别
10、正义”的特殊情形，相当程度的感情疏离变得可能，处理事务的方式更加格式化了，解决某一问题的 方法 可能有多种，但只有一种作为惯习得到沿用。（3）精英化。“法官精英化的内涵应该是指法官群体适应 现代 法治的要求，以专业化和职业化为背景，在法律素养、实践能力、人文精神和人格品质等方面具有高度的卓越性，对社会发展产生积极影响，并因此而获得社会的高度评价与尊重，具有法律保障下的优厚地位。”2法官是现代社会精英。这首先表现在法官规模“少而精”上。其次表现在法官的法律涵养极高，并具有广博知识、高尚品行和人文精神。最后表现在法官社会地位卓越，对社会发展产生积极影响。（二）公职人员之间的关系1.信访机构：严格等
11、级秩序严格的等级秩序，是指这样一种情形，官员们被组织到不同梯队中，权力来自于最上方，沿着权力的等级系列缓缓向下流动。不同级别的官员之间的不平等是非常显著的。3每一上层的梯队都承担着更大的责任，也享有更大的权势，级别相同的官员相互平等。我国信访条例第六条规定，信访工作机构应当设立在县级以上人民政府；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构或者人员，具体负责信访工作。根据该条规定，从中央到地方各级人民政府，我国都设立了相应级别的信访机构。因此，信访公职人员被组织到与政府层次相适应的自上而下的等级梯队里。在这个上下级关系梯队中，每个信访公职人
12、员不享有广泛的自由裁量权，他们只能行使受到明确委派的职权，做出的决策需要经常受到上级的常规审查，也要受到本级或上级政府首脑的审查。所以信访机构呈现出如下运作流程：当有来信来访时，首先由分工负责的干事等接待和 研究 ，提出初步处理意见或拟办意见，然后送级别更高的负责人复核、批示，根据批示意见转发主管部门处理或摘要送级别更高的上级领导人批示。值得注意的是，由于各种理性化的规范程序未能充分发育起来，形成的我国信访机构公职人员之间的严格等级秩序的关系，具有独特性。这种独特性就是领导人享有更大的权力并承担更大的责任。比如，领导信访接待日被称为群众排难解忧日就说明这一点。如果群众反应的信访问题有一部分被高
13、层信访部门定位“重大信访问题”，一旦有某个高级首长尤其是中央首长在有关情况简报表示支持意见或要求认真调查，信访人就可能迅速获得权利救济，信访问题可能得以迅速有效的解决。当前，我国出现的信访人越级上访、官员下访和责任追究制是我国独特的严格等级秩序的实践延伸和制度延伸。2.司法机构：平行和独立在这里，官员之间的关系基本平行并相互独立，没有任何人在地位上明显优于其他人，尊卑之位并未得到严格的界定，上下级官员基本上享有同样的尊荣和权力。1法官之间平行和独立的关系是由他们行使的权力的性质所决定的。法官行使的权力在本质上是判断权，判断权的行使并不依赖外在的强制性（如上级命令），而取决于法官个体的内心确信以
14、及作为形成这种确信前提的理智、经验、知识和道德伦理水准。而这完全是个别化的因素，不能以外在因素作为高低的评价。所以法官行使的审判权天然地要求法官之间形成平行和独立的关系。法官独立说到底就是法官行使审判时，只服从法律，不服从任何人。法官只能根据自由心证、理智、良知、道德来审判，而不是根据上级命令（如院长、庭长的指示）或外来的压力、影响、干预等来审判。法官平行是指法官之间地位平等，职能分化，互不隶属。就我国司法改革取得成果来看，法官之间平行、独立的关系并没有全面得到落实，有的措施很好，有的措施就不尽人意。如实行“立审分立，审执分立”就是依据这种关系进行的理性制度安排，而审判委员会和案件请示制度则是
15、对法官平行、独立关系的公然背反。（三）决策方式1.信访机构：结果取向主义所谓结果取向主义，是指这样一种决策进路：决策主体对不同决策方案的可能后果进行评估，然后选择一种实现某一给定的组织目标的角度看似乎最有吸引力的方案，可欲结果的获得是决策正当性的标准。信访官员对信访问题的处理，是建立在对处理可能引发的多种多样的后果进行综合衡量判断基础上，根据实际情况作出具有灵活性的结论。面对众多的信访要求，哪个能优先获得救济，取决于“后果严重性”；救济方案的选择上取决于哪种方案能带来最大的社会效果，如能否对信访人进行有效的安抚。所以信访人反应的信访问题最终得以解决是各种具有后果意义的因素相互作用的结果。这些具
16、有后果意义的因素包括信访群众的“个人处境”、官员“晋升”的愿望、控制秩序的需要、首都形象、安定团结的大好局面、政治形势的演变等等。因此信访官员的决策标准具有引人注目的大杂烩特征，在其中，实践常识和审慎与伦理、政治或宗教规范混合在一起。而这注定信访官员的决策更加关注“个别正义”的实现，具有相当大的偶然性和不可预测性。正是这种结果主义取向的决策进路，使信访群众懂得，要想有效获得救济，就必须把事情“闹大”，至少看上去会导致严重的“后果”，如在信访材料中把问题夸大，或者在国家机关门口静坐、下跪、苦闹乃至以自杀相威胁，甚至攻击公务员，砸公务用车，揭机关牌子等。民间流传的“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”就是这种决策模式的最好注脚。2.司法机构：过程取向主义司法重视过程甚于结果。正当过程是司法程序的核心，法官们相信程序的正
