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1、 党政合署形态变迁与改革策略 傅金鹏（复旦大学，上海 200433）摘 要：建国以来，党政合署经历了从一般形态到新形态即大部门式党政合署的变迁。这两种组织形态在部门规模、组织边界突破、部门职能、前期基础、核心关注点和指导哲学等诸多方面存在差异。作为统筹党政机构设置的新途径，大部门式党政合署具有强大的整合优势，但也存在局限性。未来的改革应继续遵循整体主义的改革哲学，既要适当调整党的执政形式，又要考量大部门式党政合署的适用范围。关键词：党政合署；政府；改革；形态D62：A：1008-7168(2012)01-0040-04党政机构设置的形态是我国党政机构改革关注的重要问题之一。从建国以来党政机构设
2、置和改革的历程来看，如何合理和有效设置党政机构一直困扰着理论界和实务界。目前，党政机构设置仍然存在如下不良现象：工作部门太多，各级党政机构加上直属事业单位（大部分行使党政权力）的数目少则4050个，多则超过80个；人员编制臃肿，部门设置重叠，除人事、宣传、法纪、安全和统战等工作部门外，各级党委还设有负责农村工作、教育_丁作、企业工作、经济工作和能源工作等专门委员会，与政府职能部门大范围重叠。这就带来一系列问题，如组织运行成本过高，财政压力大；党、政部门的职责权限不清，推诿扯皮；党、政管理层级过多，内耗严重，等等。为此，党的十六届四中全会提出“撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门”。党的十七大
3、对党政机构改革提出了更高要求：在机构设置方面，统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制；在行政管理体制方面，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。在国务院率先进行大部门体制改革之后，各地以不同的改革方式响应了中央号召。然而，在党政机构统筹设置方面，出现的创新性探索还很少。从目前来看，广东顺德于2009年进行的党政机构改革取得了一些突破创新了党政合署的形态。如今，这一形态已稳定运行了一年多，从理论上对其进行分析，可为未来的改革提供探索性指导。一、党政合署的一般形态党政合署最先在党委和政府的监督部门试行。建国初期，我国的监察体制是党政分设
4、，并行运转。执政党（共产党）党委没有纪律检查委员会专司党员违反党纪的案件，人民政府设有行政监察机构负责政府工作人员违法渎职的案件。因为大部分政府干部都是党员，所以在实际工作中绝大部分案件涉及党委纪检部门和政府监察部门的职权，需要两个部门配合。鉴于此，中共中央于1952年2月9日在关于加强纪律检查工作的指示中明确指出：各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公，分工合作，互相辅助，加强联系，做好工作。1953年，安徽省响应中央号召最先试行省委纪律检查委员会与省人民监察委员会合署办公，随后省内部分单位也开始合署。这开了地方党政合署的先河，尽管这一做法当时没有在全国铺开。此后，由
5、于国家经济形势的发展、政治体制改革的要求以及党政机构自身的变化等原因，党委纪检部门和政府监察部门几经分合。直到1993年，中纪委和国务院监察部再次尝试合署，两部门合署办公的做法一直延续至今。“中央纪委、监察部合署办公，实行一套工作机构，两个机关名称的体制，是党中央、国务院贯彻党的十四大精神，在新形势下进一步加强党的纪律检查工作和强化行政监察机关职能所采取的重大措施。”随后，党委纪检机关和政府监察机关合署办公的形式在地方各级普遍实行。2000年前后，合署办公的形式扩展到党委和政府的其他部门。例如，1995年上海浦东新区将党委农业工作委员会（农工委）和政府农业发展局（农发局）合署；2000年1月，
6、湖北省地方党政机构改革中除省纪委和省监察厅合署办公以外，省政法委员会与社会治安综合治理委员会办公室开始合署办公。2000年4月，河南省开展省直党政机关机构改革，改革后实行党政合署的部门有：省纪委与省监察厅，省政法委员会与社会治安综合治理委员会办公室，省机构编制委员会办公室与省人事厅，高等学校工作委员会与省教育厅。目前，各地实行党政合署的部门或机构大体还有：党委办公室（厅）和政府办公室（厅），党委企业工作委员会和国有资产管理部门，党委宣传部门和政府文化（广播电视）管理部门，等等。可以看出，各来自www.LW5u.coM地党政合署的做法呈现如下特点。第一，实行合署办公的部门数目并不多，一般为一个党
7、委工作部门和一个政府职能部门。第二，合署办公的两个部门负责的事务具有高度关联性，或者是管理的来自wwW.lw5u.Com对象大体重合，如监督党员干部，或者是职能性质极为相似，如秘书工作等。第三，因为合署办公前并没有合并机构或整合职能，所以合署后的部门在人员、规模和业务领域上并不庞大。在此，笔者把两个在工作内容和性质方面高度相似且密切相关的党委工作部门和政府职能部门实行合署办公，对外是两个部门（两块牌子）而内部只有一套工作人员的现象称为党政合署的一般或普通形态。这种一般形态是党政机构设置随经济社会发展不断调整的结果，它有利于党、政互相配合，加强领导；有利于职能统一，提高整体效率；有利于合理利用编
8、制，精简人员和降低运行成本。二、党政合署的新形式：大部门式党政合署所谓大部门式党政合署，是指通过广泛整合党委工作部门和政府职能部门中相同、相近或相似的职能，组建规模大、领域广和职能宽的党政合署大部结构。这一特殊的党政合署形态成为2009年广东顺德党政机构改革的最大特色。顺德是我国经济最发达的县（区）级行政区之一，一直走在地方党政机构改革的前列。大部门式党政合署就是在历次党政机构改革的基础上形成的。在2004年进行改革时，顺德组建的党政机构就具备了大部门式党政合署的雏形。例如，区府办与区委办（包括区委决策咨询和政策研究室）合署，区监察局与区纪委合署，区人事局与区委组织部合署，区民族宗教事务局与区
9、委统战部合署，等等。在党的十七大对党政机构改革提出新的要求后，国务院于2008年进行大部门体制改革，在此背景下，顺德于2008年底再一次被列为广东省行政管理体制改革的试点之一，在实行大部门体制改革、统筹党政机构设置和建没服务型政府方面先行探索。经过周密筹划，顺德针对政府职能、组织机构、责权关系和运行机制等行政管理体制的深层次问题进行了大幅度改革。顺德新一轮改革在建立大部门体制的同时，扩大了党政合署的范围。例如，组建区政务监察和审计局，与区纪委合署办公，形成“大纪检”；区委政法委员会和区司法局合署办公，形成“大政法”；组建区文体旅游局，与区委宣传部合署办公，形成“大宣传”；将统战部、外事侨务局、
10、总工会、共青团、妇联、残联、工商联的全部职能和民政局、农村工作部的部分职能整合在一起，组建区委社会工作部，形成“大社工”。这就形成了一种新的党政合署形态大部门式党政合署，即通过广泛整合执政党工作部门和政府部门中相同、相近或相似的职能，形成合署大部结构。与党政合署的一般形态相比，大部门式党政合署的一个最明显特点就是合署的规模更庞大、职能范围更宽。譬如，区政府文体旅游局和区党委宣传部合署后，内设机构有10个，加上挂牌机构则达到15个，承担的主要职能多达20项；区政府民政宗教和外事侨务局与区党委社会工作部合署之后行使24项职能。除此之外，大部门式党政合署还在其他方面突破了一般形态，因而称之为党政合署
11、的新形态。三、两种党政合署形态的优势与局限比较两种党政合署形态的差异是多方面的，这里主要从组织边界突破、合署部门的职能关联度、合署的前期基础工作、核心关注点和指导哲学等方面进行比较（见下表）。在组织边界方面，党政合署的一般形态突破了党委工作部门和政府职能部门的组织边界，而大部门式党政合署既打通了政府职能部门之间的边界又突破了党、政组织的边界。前者仅仅涉及一个党委工作部门和一个政府职能部门，如党委纪检部门和政府监察部门合署。而后者是撤并多个政府职能部门形成典型的大部结构，然后与相关党委工作部门合署办公，打通了政府职能部门之间和党、政部门之间的双重边界。能够合署办公的党、政部门在职责权限上具有一定
12、的关联度。但是，在一般形态的党政合署中，党、政部门的职能具有高度相似性或者重叠性，如党委纪检部门和政府监察部门都负责纪律监督和检查工作，其对象大部分都是党员干部；党委办公机构和政府办公机构都是综合性协调部门，处理文书、参谋等辅助工作。在新形态中，合署的党、政部门在职能上有一定的相关性或同属一个较宽泛的业务领域，如党委宣传部门和政府文化、体育、教育等部门。显然，前者的职能关联度要高于后者。建立党政合署一般形态不需要进行前期准备工作，而新形态的产生是更全面、更深层次设计和考虑的结果。一般而言，前者的形成有两种情况。第一，当发现党委和政府中有两个职责权限极为相似的部门时，进行合署办公。大部分合署都属
13、于这种情况，如党委组织部门和政府人事管理部门合署，党委宣传部门和政府文化管理部门合署，等等。第二，如果当前乃至今后某项工作十分重要或较为突出，党委往往会成立一个工作部门负责该项工作，同时政府职能部门中已设有职责相似的机构，那么也会进行合署。例如，党委机构编制委员会办公室与政府人事部门合署。可见，这种合署形态是在两个既有部门的基础上进行的，很少考虑与其他部门的职能或业务关联性。而后者则首先对政府职能通盘考虑，经过优化、整合之后再考虑与相应的党委工作部门合署办公，是以职能整合为基础的。例如，顺德在改革过程中先对政府各部门的职能进行了梳理、归并和转移，组建政务监察和审计局、文体旅游局、人力资源和社会
14、保障局等大部门，然后分别与党委的纪律检查委员会、宣传部、组织部合署办公。就核心关注点而言，党政合署的一般形态主要考虑部门间的工作协调问题，而大部门式党政合署则重点关注统筹政府部门之间、党委和政府之间的职能配置及人员安置问题。在顺德改革过程中，合署大部门的成立都是统筹职能配置的结果。例如，将政府监察部门、审计部门和信访部门的职能统筹配置，组建政务监察和审计局，与党委纪检部门合署办公；将政府文化、体育、影视、出版、文物和旅游等管理部门的职能统筹配置，组建文体旅游局，与党委宣传部门合署办公，等等。在统筹人员安置特别是领导岗位安排方面，顺德设立了政务委员和部（局）务委员两个职位，政务委员由原区政府副区
15、长或政府组成部门的正职担任，部（局）务委员由原政府组成部门的副职担任。这是安置“富余”领导人员的创新之举。由此可见，党政合署的新形态比一般形态具有更开阔的视野。两种形态之所以有上述诸多区别，其根本原因在于指导哲学不同。党政合署一般形态的指导哲学是管理主义，合署的目的就是共享资源，提高运行效率。大部门式党政合署则以整体主义哲学为指导，将党委和政府的机构设置、职权分配以及功能联结通盘考虑、统筹安排。具体表现为：从跨部门协调到部门整合的整体思维，即以部门整合替代部门间协调机制解决协调难的问题；党委的执政、领导功能与政府执行功能之间的整合策略。通过比较，我们发现大部门式党政合署具有明显优势，主要表现在
16、以下三个方面。首先，通过弱化政府职能部门之间因协调而产生的摩擦和减少政府和党委之间的分管环节，提高了工作效率。其次，通过缩减党政部门数目和人员编制，降低了运行成本。经过改革，顺德的党政部门由41个减为16个，其中党委工作部门6个，政府职能部门10个。最后，加强了政治对行政的控制。在我国，党委作为主要的决策主体，政府是主要的执行主体，两者取得协调才能获得良好的治理绩效。古德诺在一百多年前就道出了政治一行政模式的真谛，“实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。而这种协调就是通过政治对行政进行适度控制来实现的。“无论这种控制存在于政府体制之内还是之外，它的存在都是由于事实的需要，因为没有这种控制，有条理有进取的政府是不可能存在的”。大部门式党政合署通过功能与组织的整合实现了政治对行政的适度控制。毋庸置疑，新形态也有一定的局
