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1、 吉林省行政审批制度改革问题研究 吉林省的行政审批制度改革是吉林省行政法治的重要部分，也是吉林省经济社会建设的重要方面。行政审批与行政许可在很多方面有交叉和重合，但并不等同。有一些行政审批属于行政许可的类型和方面，也有一些仅限于行政机关内部，不属于行政许可的范围。本部分所讨论的行政审批，仅仅包括行政机关针对公众申请的审批，也就是属于行政许可范畴的行政审批，而不讨论行政机关内部的审批。行政审批虽然是行政行为的一部分，但是其作用非常广泛。作为制度的重要方面，行政审批对建设法治政府、支持经济建设十分重要。因而，吉林省的行政审批制度改革，对于推进吉林省真正实现创新发展，对于带动老工业基地振兴、促进全省
2、的经济与社会发展具有非常关键的意义。一 吉林省以简政放权提升行政审批制度的改革吉林省的行政审批制度与全国的法治进程联结在一起，与全国深化行政管理体制改革、简政放权的步调相一致，是法治中国道路的探索在吉林省行政体系中的体现。（一）行政审批项目的阶次性缩减自中华人民共和国行政许可法于2003年8月27日通过，2004年7月1日施行以来，吉林省政府根据党中央、国务院和吉林省委所制定和公布的一系列取消和下放部分行政审批项目等事项的要求和决定，对原来由省级机关进行行政审批的项目，以及由省级设定而由市、县级予以实施的行政审批项目进行了一系列的清理。2004年9月5日颁布了吉林省行政机关内部多个机构办理行政
3、许可事项暂行办法（以下简称办法），并于同日实施。该办法规定，一个行政许可事项由行政机关或法律法规授权的享有公共事务管理职能的多个机构办理的，应确定一个统一受理和送达行政许可的机构。已进入统一办公场所的，可由部门窗口进行办理。行政许可申请应当统一受理，负责的窗口或机构须在办公场所将行政许可的具体事项、法律依据、办理条件、所需程序、承诺期限以及所需全部材料的目录及申请书的示范文本进行公示。在确定了统一受理的窗口或机构后，报同级政府法制部门备案并公布。此种统一受理窗口或机构因情况变化而需取消、变更或者调整的，应取得统一办公场所领导或政府法制部门的同意。自21世纪初开始，吉林省政府就不断推进行政审批制
4、度改革，陆续公布了一批又一批予以废止的省政府规章、省政府部门文件，特别是不断取消、下放和调整部分行政管理项目，有些转为备案。到2006年，经过一系列的下放权限和取消项目的动作后，需继续执行的行政审批项目还有590项。1此后的改革步调并没有停下，而且力度越来越大。2008年6月27日，吉林省人民政府进一步发布了关于进一步减少和下放行政审批权限和年审年检项目的决定（吉政发200819号）；2013年6月27日，吉林省人民政府延续以前的工作方式，继续发布关于取消和调整行政审批项目等事项的决定（吉政发201317号）；吉林省政府经过认真的研究论证，决定进一步简政放权，将23项行政审批项目予以取消和暂停
5、，将46项行政审批项目予以下放，对7项行政事业性收费项目采取了取消的措施，同时对8项评比达标表彰项目予以取消。2014年6月18日，吉林省政府通过关于取消、下放和调整行政审批项目的决定（吉政发20147号）对各部门执行的行政审批项目进行了清理。这一次简政放权的力度很大，包括对59项省级行政审批项目采取取消或者暂停的方式，对25项行政审批项目采取下放或者委托下放的方式，对20项行政审批项目的子项采取取消和下放的方式，对9项行政审批项目采取分级管理的方式。时隔一年，2015年11月5日，吉林省人民政府乘风破浪一般地印发了关于取消和调整一批行政审批项目的决定（吉政发201547号），再次公布了取消和
6、调整一批行政审批项目的信息。到这个时段为止，在省政府级别保留的行政审批项目仅余193项，吉林省政府发布通知予以公告，只有1项因为属于具有保密性质的项目而未能出现在通知之中，吉林省政府通过这种方式确立了权力的正面清单，接受社会各界的监督。更为便捷的是，吉林省政府在互联网上通过系统公布了部门的行政权力清单。2（二）行政审批程序的舒适度提升仅有清单是不够的。解决问题的关键是形成便捷高效的行政审批程序。在这方面，吉林省同样进行了多方面的改革，其中为重点投资项目专门开辟的行政审批快速通道，即行政审批“直通车”，获得了办事单位的赞扬。“直通车”模式是2011年初由吉林省软环境办公室、吉林省政务公开协调办公
7、室经过共同协商而确定的方式。具体表现为在原来全省各级政务大厅已经形成的行政审批“绿色通道”基础上，进一步开辟省、市（州）、县（市、区）3000万元以上重点投资项目的快捷审批程序，通过此种安排，重点投资项目从其所在地（即各县、市、区）的政务大厅，经过市（州）的政务大厅，直接投向省政务大厅，各个层级、部门尽力提供方便，实现快速审批、快速通行，如一列虚拟的直达列车，将事务及时解决，以办事程序简化、办事流程缩短的方式，实现审批高效率、收费合理化，使投资项目迅即启动。在这个“直通车”的体系中，各个市州都积极参与，做出了很多值得肯定的努力。例如，通化市为了给投资者提供方便，使他们在投资审批的过程中少走弯路
8、，建立了对“直通车”项目的并联审批制度，具体表现：由“直通车”项目窗口进行牵头，以联合评审会议和共同现场踏勘的方式，对待审事项联合审核、协作审批、确立并严守办结时限，通过工作人员和网络系统对申请项目进行事前、事中、事后的全程跟踪督查。此外，建立了全程负责制度，由“直通车”项目窗口实行首问负责制、首办负责制，安排相关工作人员在政务大厅进行全程跟踪，通过领办、协办或代办的方式，辅助相关事项直至办理完成。并且充分重视投资项目申请人的申请，根据需要实行预约服务、延时服务、上门服务。类似的，梅河口市政府协调梅河发改委、建设、环保、国土等部门对行政审批“直通车”的重点投资项目进行联审联办，由窗口立即对该项
9、目进行认定，并对所需申请材料进行审查，视需要采取全程代办、协办的方式，设法为有需要的单位服务。对那些时间紧迫的重点项目，如果需在非工作时间申办审批，可提出预约申办，政务中心各个窗口在收到预约申请后，会调取资料，提前介入，进行主动的上门服务，协助企业切实解决审批程序的各方面问题，确保实现在符合相关规定的情况下在程序上无缝对接地获得许可。对那些有特别需要的项目，甚至采取特事特办、急事急办，先办后补的模式，切实保证项目在符合要求的情况下能够顺利投产，达到预期效果。（三）行政审批改革的效果初步显现向公民和法人提供基于充分、真实信息和高效的行政审批不仅仅有益于加快转变政府职能，更重要的是营造良好的经济、
10、社会发展环境。吉林省在过去十多年间通过一系列的有力举措，不断地向基层和市场放权，最大限度地减少了政府对具体事务的管理，将资源配置的决定权留给市场。通过对行政审批事项的集中清理，切实简政放权、优化审批服务，初步达到了进一步转变政府职能转变、提升行政效率、降低企业和群众的办事成本和难度的目的。这些举措都有利于吉林省提升政府行政的声誉，促动产业发展的竞争力，这显然有利于激发企业家和投资者的经济热情，提升对资本、资源、技术、劳动力的吸引力。深化行政审批的改革，具有很强的政策性、广泛的涉及面，任务艰巨、工作复杂。在吉林省深化行政审批改革的过程中，诸部门各司其职、各负其责，通过取消、暂停、转移、下放、合并
11、等方式，努力打造服务型政府。二 吉林省通过电子政务提升行政审批制度的效率与简政放权的改革相衔接、相配套，吉林省的行政审批还与电子政务的推进紧密地联系在一起。电子政务就是要形成以网络为载体、以服务对象为中心、以网站为窗口的一套行政务服务体系。网上审批的建设有利于降低政府工作的成本、提升行政工作的运行效率和公共服务水平，以公开透明的方式促进廉政建设。推进和拓展电子政务的出发点和落脚点就是服务于人民群众的信息需求与办事需求。（一）行政审批网络化的基础设施建设在服务方面，电子政务包括面向政务部门（内部网络）、公众和企事业单位（外部网络）的信息、咨询与具体事项办理服务。服务能否高度实现、是否具有效率、是
12、否高质量完成是判断电子政务成败的重要指标。电子政务是一个立体的体系，即通过计算机网络以及电视、电话等各种手段，将服务延伸到各个单位、街道社区、村镇，使电子政务能够有效地到达全省所有民众。吉林省政府网站于2001年3月开通运行，2015年3月第6次全面改版上线，设“走进吉林”“信息公开”“办事服务”“互动交流”“数据”“专题”6个频道，一级栏目77个，二级栏目269个。2007年2月12日，吉林省政府印发了吉林省电子政务总体框架（吉信20071号），该文件提出了构建全省电子政务的总体框架目标，即基本建成覆盖全省的电子政务网络，形成电子政务目录体系与信息交换体系，打造信息安全的基础设施，建立地方性
13、政策法规，进一步理顺管理体制，建好政府门户网站，使之成为政务信息公开、公共服务的重要渠道，争取将一半以上的行政许可项目通过在线的方式处理。这就要求政务外网能够充分考虑服务对象的需求，确定电子政务业务中需要优先支持的部分，据此尽快完成应用系统建设，达成在线业务的协同作业，从而提升各级各类政府部门的服务能力，满足各级政务部门的社会管理与公共服务需要。（二）行政审批网络化的主要领域与结构吉林省网上办事大厅是包括行政审批在内的一个电子政务的集合体。3办事服务分为个人办事、法人办事、审批部门三大类别，然后又按照具体事务，将个人事务分成生育收养、户籍证件、出境入境、环境气象、交通、教育科研、就业创业、纳税
14、缴费、社保救助、文化体育、证件办理、知识产权、职业资格、公积金及其他方面；法人事务分成安全防护、出版广电、工业生产、公安消防、国土建设、海关口岸、环保绿化、检验检疫、交通运输、教育科技、年检延续、农林牧渔、人力社保、融资信贷、设立变更、商贸服务、涉外服务、水利水务、税费财务、投资审批、文物保护、文化体育、信息产业、医药卫生、招标拍卖、知识产权、质量标准、准营准办、资质认证及其他方面；审批部门则分别列出了省发展和改革委员会、教育厅、科学技术厅、工业和信息化厅、公安厅、国家安全厅、民政厅、司法厅、财政厅、人力资源和社会保障厅、国土资源厅、环境保护厅、住房和城乡建设厅、交通运输厅、水利厅、农业委员会
15、、商务厅、文化厅、省卫生和计划生育委员会、林业厅、省政府外事办公室、省工商行政管理局、省安全生产监督管理局、省质量技术监督局、省新闻出版广电局、省食品药品监督管理局、省统计局、省旅游局、省体育局等46家单位。每个机构列举出其所具有的审批职能，并在有些职能之下给出了办事指南，确定了办理流程和时限，有些能够直接在线办理，有些可以网上进行预审。（三）行政审批网络化的效益与效果基于互联网的行政与基于互联网的金融、基于互联网的商业一样，都是现代化生活的一部分，在很大程度上能够提升效率、节省时间、降低成本。在这个互联网的时代，像电子商务一样，电子政务也具有良好的前景。网上审批是电子政务的重要方面，无论在发
16、达国家，还是在发展中国家，都对政府工作和社会生活产生深刻的影响。作为一个互联网大国，我国没有理由不在网络方面深入把握，充分应用。吉林省作为科学技术与文化教育的大省，没有理由不在网络工作上积极探索，创新模式。网上审批是电子政务的一个阶段，是政府部门利用信息技术和网络手段进行能力建设和形象塑造的过程。政府公众服务效率的提高，对打造高效、透明的阳光政府，对推动社会经济的快速发展，均有重要意义。吉林省网上办公系统的建立和运行在很大程度上压缩了时间和空间，使吉林省有效地成为全球化的一部分。吉林省应积极抓住有利时机，继续落实相关措施，将网上审批工作水平逐渐提升。吉林省在行政审批方面，通过阳光政务的建设，通过网上运转和全过程、节点式的监督模式，对行政行为进行了有效的监督，初步形成了较好的软环境，为促动经济活力、加速社会创新做出了
