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1、 我国公共安全管理机制的建立与完善 公共安全是人类社会最重要的社会需求，我国作为世界上最大的发展中国家，也是各种突发公共事件多发的国家之一。在经历了2003年的“非典”事件之后，各级政府、社会组织和学术界对公共安全管理日益重视与关注。如何建立起防范风险的公共安全管理机制成为风险社会理论的核心问题，也成为亟待解决的时代课题。党的十六届四中全会明确提出了建设社会主义和谐社会的目标，胡锦涛主席在会上提出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。公共安全管理机制的建设已成为建设和谐社会的重要组成部分。一 公共安全及公共安全管理机制
2、公共安全管理是一个年轻的学科，产生于20世纪六七十年代，它的许多概念仍在发展变化中。对公共安全相关问题的研究可以从国家安全、法学、社会学、公共管理学等多角度展开，这直接导致了对公共安全及公共安全管理理解的多样性。公共安全，在内容上可以从广义和狭义来理解，“广义上的公共安全是指不特定多数人的生命、健康、重大公私财产以及社会生产、工作生活安全。它包括整个国家、整个社会和每个公民一切生活方面的安全（从国防安全、环境安全到社会福利保障等），自然也包括免受犯罪侵害的安全。狭义的公共安全主要包括来自自然灾害、治安事故（如交通事故、技术性事故等）和犯罪的侵害三个部分”。1我们也可以从多学科角度理解公共安全：
3、从法学角度讲，所谓公共安全，是指故意或者过失实施危害或足以危害不特定多数人的生命、健康、重大财产安全，重大公共财产安全和法定其他公共利益的安全。2从管理学角度讲，公共安全是指社会公众享有安全和谐的生活和工作环境以及良好的社会秩序，公众的生命财产、身心健康、民主权利和自我发展有安全的保障，最大限度地避免各种灾难的伤害。3从经济学的角度来理解公共安全，则公共安全问题属于公共产品范畴，是运用公共权力的政府必须向公民提供的服务，可分为生产领域的公共安全问题和非生产领域的公共安全问题。4从以上学者的观点，可以看出公共安全通常与各种重大事件、事故和灾害相对应，影响公共安全的因素既有自然因素、生态因素、环境
4、因素，也有社会因素、经济因素、信息因素、技术因素、文化因素和政治因素。公共安全的影响对象往往为“不特定的多数人”，是与其生命、健康、重大私产、生产活动等相联系的公共利益。公共安全管理有许多相似的概念，例如“危机管理”、“紧急事态管理”等，对于这些概念在学术界还存在不同见解，并未形成统一界定。在美国，公共安全管理通常是指政府对社会正常运转所提供的安全保护，诸如防火、维护交通秩序、预防犯罪等；在我国，公共安全管理不仅包括了对突发公共事件的紧急应对处置，更强调了政府为应对突发事件所采取的日常性的管理行为。因此，公共安全管理机制是指为应对突发事件的各种制度化、程序化的方法与措施，其实质内涵是一组以相关
5、法律、法规和部门规章为依据的包括监测预警、信息报告、应急处置、反馈评估、社会动员等环节在内的工作流程。公共安全管理机制的建设有利于完善相关工作制度，推动公共安全管理工作走向规范化、系统化、高效化和科学化。5二 现今我国主要的公共安全问题在社会转型期，我国公共安全问题日益凸显，各种传统和非传统风险因素对公共安全的影响日益显现，已经越来越引起政府和社会各界的关注与重视。国家突发公共事件总体应急预案对突发公共事件给出了定义：突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。按照各类突发公共事件的严重程度、可控性和影响范围等因素分为特别重大、重大、较
6、大和一般四级。按照具体内容分为：自然灾害（包括气象灾害、地质灾害、生物灾害等）；事故灾害（包括生产安全事故、交通运输事故、环境污染等）；公共卫生事件（包括传染病疫情、食品安全、职业危害等）；社会安全事件（包括恐怖袭击事件、经济安全事件等）。这四类事件基本反映了目前我国面临的主要公共安全问题。（一）重大自然灾害我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，每年受各类灾害影响的人口达4亿人次，造成的经济损失平均高达2000多亿元，占国内生产总值的1%3%。根据国家统计局公布的中华人民共和国2008年国民经济和社会发展统计公报数据统计，2008年各类自然灾害造成直接经济损失11752亿元，比上年增加4.0
7、倍。全年共发生森林火灾1.3万起，因洪涝灾害造成直接经济损失635亿元，因旱灾造成直接经济损失307亿元，因海洋灾害造成直接经济损失206亿元，因低温冷冻和雪灾造成直接经济损失1595亿元。全年大陆地区共发生5级以上地震87次，成灾17次，造成直接经济损失8523亿元。其中“512”汶川大地震是中国1949年以来破坏性最强、波及范围最广的一次地震，汶川地震重灾区的范围已经超过10万平方公里，地震的强度、烈度都超过了1976年的唐山大地震，造成直接经济损失8451亿元。（二）安全生产问题伴随着我国城市化进程的加快、交通运输的增加、生产规模的扩大、生产集中化程度的提高，规范的经济秩序却尚未完全建立
8、，因此发生群死群伤重特大事故的风险依然很大。根据国家统计局公布的中华人民共和国2008年国民经济和社会发展统计公报数据统计，2008年全年生产安全事故死亡91172人；亿元国内生产总值生产安全事故死亡人数为0.312人；工矿商贸企业就业人员10万人生产安全事故死亡人数为2.82人；煤矿百万吨死亡人数为1.182人。尽管各项数据都比上年有所降低，但安全生产形势依然严峻，煤矿、冶金、建筑施工、道路交通、水上交通等行业领域重特大事故时有发生。尤其是煤矿等行业重特大事故多发，事故总量仍然过大，事故伤亡风险很高，工矿企业事故死亡人数呈上升态势。6因此，防范重特大事故，是当前和今后一个时期我国安全生产工作
9、的重点任务。（三）食品安全问题近年来，由“三鹿奶粉”事件引发了一场中国乳业乃至整个食品工业的安全恐慌，而且在一定程度上也损害了中国产品的海外形象，我国食品安全的现状已成为举国关注的大问题。从疯牛病、口蹄疫、注水肉、毒韭菜、苏丹红到三鹿奶粉，暴露出我国食品安全问题存在极大的严重性和危害性。无德企业为了片面追求经济效益，不顾法律和道德约束，生产和销售假冒伪劣食品，同时由于法律监管不到位、行业自律的缺乏等因素，恶化了当前严峻的食品安全形势。而且由于在长期经济发展过程中对环保的忽视，大量的大气污染、水污染、土壤污染等问题也严重威胁到国民的健康和生存。（四）社会治安问题随着社会利益主体的日益多元、利益诉
10、求的日益多样，人们的社会心态也日益复杂，对社会的不满情绪潜滋暗长。在当前经济形势下，新的社会矛盾将不断产生，原有的一些社会矛盾也可能随之凸显。涉及农村土地征用、城镇房屋拆迁、国有企业改革、涉法涉诉、部分军队退役人员等方面的信访问题仍然突出，高校毕业生就业、医疗养老、股市房市投资受损、城市公共服务与管理等诱发群体性事件的因素也在增多。尤其受国际金融危机和全球性经济衰退的影响，由经济纠纷引发的暴力讨债、绑架、哄抢、流动人口犯罪、多发性侵财犯罪和非法集资等犯罪可能将更加突出。72009年是我国进入新世纪以来经济发展面临困难最大、挑战最严峻的一年，也是社会风险因素增多、矛盾叠加、治安形势严峻复杂、社会
11、治安综合治理任务繁重艰巨的一年，这对我国公共安全管理的能力和水平也提出了更高的要求。三 我国公共安全管理机制的建设现状我国自古就有针对灾害的管理机构和部门，但这些灾害管理机构和部门只是针对某一灾种、零星存在的，没有形成防灾减灾管理体系。1949年新中国成立以后，逐步建立起门类较齐全的按灾种划分的灾害分类管理业务系统，包括气象部门、地震部门、水务部门、消防部门、公安部门、交通部门、减灾部门等机构。这种单灾种的管理体系基本上涵盖了防灾减灾的各个领域，对防止灾害的发生和降低灾害的损失发挥了重大作用。单灾种管理时期形成的专业应急体系为在新形势下构筑公共安全管理体系积累了宝贵的经验。主要体现为：首先，包
12、括公安、防汛等系统在内的许多专业部门的指挥体系框架已逐步健全，多级指挥模式也逐步成熟；其次，各专业部门的信息系统形成了较好基础，大部分专业部门建立了基础专业数据库，许多部门除了按类别制定预案外，还根据有关行业的规定和具体的事件，制定了针对性更强、更细的行动预案或方案；同时，包括公安、消防、医疗、地震、防汛、矿山、建筑工程、市政等在内的专业抢险救灾队伍已经形成，而且除政府部门的专业队伍外，分布在供水、排水、燃气等行业的大型企业集团公司也拥有了自己所属的专业队伍。但是，单灾种管理体制存在的响应迟缓、多头管理、效能低下、资源浪费等弊端在2003年“非典”暴发初期得到集中显现。此后，党中央、国务院作出
13、了全面加强应急管理工作的重大决策。2003年7月28日，在全国防治“非典”工作会议上，胡锦涛总书记和温家宝总理强调指出，要加快建立健全各种突发事件应急机制，大力增强应对风险和突发事件的能力。2004年3月5日，温家宝总理在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中提出，要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。在党的十六届三中、四中、五中、六中全会上都对全面加强应急管理工作、提高保障公共安全和处置突发事件的能力，作出部署，提出要求。2006年3月颁布的中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要已把包括公共安全建设在内的可持续发展列为国家在建设和谐社会的进程中迫切
14、需要全面加强的重要领域，明确提出要加强公共安全建设，要强化全社会公共安全意识，加强公共安全保障能力建设，提高公共安全保障水平，维护人民生命财产安全，确保社会稳定。具体包括以下五方面建设内容：增强防灾减灾能力；提高安全生产水平；保障饮食和用药安全；维护国家安全和社会稳定；强化应急体系建设。党的十七大再次强调，要进一步健全突发事件应急管理机制。2007年11月13日，国务委员兼国务院秘书长华建敏在全国贯彻实施突发事件应对法电视电话会议上的讲话中提出，要充分发挥各级党委、政府的政治优势和组织优势，各级政府应急管理办事机构的综合协调优势，以及各有关部门和机构的职能作用和专业优势，不断建立健全信息通报、
15、预防预警、应急处置、舆论引导等方面的沟通协作机制，完善统一指挥、上下一致、部门联动、应急办综合协调的工作格局。经过几年的努力，我国公共安全管理的各项工作取得了重大进展。主要表现在以下方面。（一）应急预案体系全面建立预案是防范和处置突发事件、减轻和降低灾害损失的重要依据。应急预案体系包括：总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、社会单元应急预案、大型活动应急预案等。其中，总体应急预案是地方政府及其派出机构组织管理、指挥协调所管辖区域内相关应急资源和应急行动的整体计划和程序规范，是本地区应急预案体系的总纲。专项应急预案是为应对危害严重或影响范围广、需多个部门协同处置的某种类型突发公共事件而制订的
16、行动计划和程序规范。部门应急预案是地方政府和政府相关部门结合部门职责、为应对以个别或少数部门为主处置的某种类型突发公共事件而制订的行动计划和程序规范。社会单元应急预案是各社会单元根据自身实际，为应对可能出现的突发公共事件而制订的具体行动方案或措施。大型活动应急预案是大型会展和文化体育等重大活动的主办单位为应对某项大型活动中可能出现的突发公共事件而制订的具体行动方案或措施。2006年1月在整合原有公共安全管理资源的基础上，国务院发布了国家突发公共事件总体应急预案，形成全国应急预案体系的总纲，在此基础上国务院各有关部门编制国家专项预案和部门预案，全国各省、自治区、直辖市编制地方应急预案。截至2006年3月15日，全国共制订各级突发公共事件应急预案24293件。其中地方应急预案23058件，国务院有关部门应急预案
