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1、 我国司法制度改革论纲 一 司法改革的必要性改革开放以来，我国司法制度建设取得了很大进展，在某些方面（例如庭审制度）也成功地进行了某些改革。但是从总体上看，司法制度的改革仍显滞后，市场经济建设，法治国家建设的大势，中国现实国情都迫使我们必须进一步深化司法制度改革。经济是社会发展的原动力，市场经济建设需要司法制度做相应的变革。市场经济是法治经济已成为全社会的共识，但是市场经济作为法治经济，它的特殊的司法需求似乎还没有引起人们足够的重视。法治经济的最终落脚点不在立法而在司法。没有公正科学的司法制度，没有公正的司法行为，法治经济就是一句空话。数量庞大而没有普遍性的立法常常成为善良经营者的陷阱。市场经
2、济需要稳定、安全的社会环境，这需要公正而权威的司法；市场经济调节的主要手段是契约，契约的履行需要司法救济；市场主体需要足以对抗不良行政的权利，这需要能够评价行政行为、制止不良行政、强制履行行政义务的握有足够司法权的司法机关。在计划经济向市场经济转型过程中，必然产生行政权力总量的减少与行政权力类型的转换，1这一变化产生的许多权力真空需要司法权去充填。例如，在计划经济体制下，资源配置主要靠行政手段，由此产生的纠纷主要也是由行政手段解决；在市场体制下，资源配置主要通过市场渠道，政府权力退出，市场主体间的纠纷必然大增，而且主要通过司法途径解决。又如，计划经济体制下政府直接行使经营权，管理者和雇员间的关
3、系是权力服从型关系，几乎完全排斥司法介入，在市场体制下，管理者和雇员间的关系成了契约关系，纠纷也主要通过司法途径解决。总之，市场经济若没有足够强大的、独立的、公正的司法机关，其结果必然是腐败经济、弱肉强食的、缺乏起码社会公正的经济，甚至是以非法暴力为依托的黑社会性质的经济。市场经济必然引发政治体制改革，政治体制改革内在包含了司法改革，并且要求司法改革先行。20年来，我国的经济改革取得了举世瞩目的成就。目前，这一改革已进入制度建设的攻坚阶段，市场制度建设必然要求实行政治体制改革。由于我国的经济改革是在“计划社会”的母体中酝酿运作的，它运行的外部政治架构是人治型“计划政治体制”，这一体制是在计划经
4、济体制上形成并为之服务的。这样，经济改革的深入就不可避免地与“计划政治体制”产生不协调乃至冲突。1992年实施以社会主义市场经济为目标的一系列改革以来，这种冲突日渐明显：市场活力所需要的平等、自由、权利与万能政府的冲突，现代企业制度与政府过宽的管理权的摩擦，政府行为的任意性和市场主体理性经营行为的冲突，政府机构的无限膨胀以及政府行为的营利倾向与经营者财产权利的冲突，市场经济需要的全国乃至全球统一市场与地方保护主义、绝对国家主权的冲突，等等。这种因“计划政治体制”造成的市场制度供应不足现象已经成为市场经济建设和我国社会全面发展的瓶颈。由人治型“计划政治体制”向法治型“市场政治体制”的转换势在必行
5、。政治体制的转换是一项庞大的社会工程，涉及价值观的转换、社会结构的变换和复杂的利益再分配，具有相当的风险性。应当从何处入手才能以最小的社会震荡换取最佳的效果？笔者以为只有从司法制度的改革入手。首先，这一政治体制改革是法治国家建设总任务的一部分，它以法治作为目标。这一目标要求实现政治制度、政治行为、政治目标的法律化、合理化，要求国家权力从法律之上走到法律之下，实现公民和经济组织同国家机关在法律面前的平等。法治社会与人治社会的根本分野在于国家与公民关系的不同类型：人治社会里，国家与公民的关系是赤裸的权力服从关系；法治社会里这个关系变成了法律关系，国家依据法定权力实施管理和服务，公民依据法律参与管理
6、过程，享受国家的服务并监督国家机关的行为，双方均服从至高无上的法律。由谁来判断国家机关与公民的行为是否合法？必须有一个中立的裁判者，这就是司法机关。这就自然将独立的、公正的司法制度的构建推到了前台。其次，政治体制的改革事关社会全局，不可避免地会带来利益变动，并引发社会震荡。为将由此引发的不安定控制在社会所能承受的范围内，即在保持社会稳定的前提下实施政治体制改革，只能走变法的道路，决不能走群众运动或突破法律的老路。这一变革方法决定了法律实效的高低成了政治体制改革成败的关键。提高法律实效的根本制度要素是司法制度。最后，从政治体制内各项子制度的功能关系来看，司法制度的改革也应当先行。政治体制改革将涉
7、及立法体制、行政体制、社团体制等各项体制的变革，司法体制对其他体制变革的实现起保障功能，没有现代司法制度支撑的政治体制转换要想获得成功是不可能的。如果说从“计划政治体制”走向“市场政治体制”将司法制度改革推向前台的话，那么，中国的国情就使司法制度的改革具有万分的迫切性。在这方面，中国的国情是什么？那就是法律权威的低下、司法不公、腐败未能得到有效遏制、“贪污腐化、奢侈浪费等现象仍在蔓延滋长”2。法律权威的低下是近代以来中国社会的顽症。鸦片战争开始的清政府的危机伴随着法律权威的下降。在其后百年动乱中，民众不相信政府的法律（这是不能怪民众的，因为政府的立法缺乏足够的合理性，政府的立法没能跟随社会价值
8、的变换而及时改进），政府则以巩固统治为目标而不信守自己制定的法律。处于民众与政府双重打击下的法律的悲哀地位可以想见。20世纪下半叶以来，取得统治地位的革命者以习惯性的造反精神对待法律，法律虚无主义成为意识形态的一部分，它的直接后果是无法无天的“文化大革命”。改革开放以后，尽管法律虚无主义得到遏制，但是由于改革不是以变法而是以“突破”规范（包括法律）的方式进行的，这再一次造成对规范权威的冲击，直到1992年，人们仍在讨论如何突破法律。守法成为“保守”的代名词，甚至成为傻瓜的代名词。尽管从20世纪80年代中叶以来有识之士就已痛陈法无实效之害，但是至今仍未见改观，甚至有愈演愈烈之势。正如李鹏委员长所
9、言：“当前，我国法制建设中的一个突出问题是，法律的权威还没有真正树立起来，一些法律没有得到有效的实施，有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较普遍和严重地存在。”3根治这一顽症的治本之举只能是实行司法制度改革。普遍存在的司法不公促使我们必须进行司法改革，舍此没有出路。这起码表现在如下几方面。司法没能提供应当提供的救济。计划生育、房屋拆迁中众多的行政纠纷由于各种干预而无法提起诉讼，传统的民事纠纷相当多的不是通过司法途径解决，而是通过关系解决，或干脆忍气吞声，或靠暴力解决。4例如，三角债靠行政手段注入资金，各类企业中日益严重的劳资纠纷几乎处于自然状态，下岗中的纠纷主要通过走访、静坐示威及其他非法律
10、手段解决，各种假统计数字、假广告、伪劣产品引起的纠纷很少通过司法途径解决，甚至根本不予解决，任其危害社会。各级政府、村干部及各种掌握一定权力的部门对农民利益的非法剥夺（被轻描淡写为“农民承担”）早已到了“苦不堪言、民怨沸腾”的地步，司法却无能力提供必要的救济。司法公正未能达到必要的程度。各种原因引起的错案不少，难以得到纠正。5在民众眼中，“经济官司”早已成了“经济关系”。这尽管有点夸张，但是从诉讼各方动用各种关系选择对自己有利的法院，各地法院间争管辖权几至白热化，同一案件两地法院做出截然不同的判决，许多明明有理的当事人也千方百计找关系，在某些地方甚至形成了一种专门在当事人与法官间拉关系的“职业
11、”及以欺骗当事人为业的“权力掮客”等现象的产生中可以看出，公众的看法并非毫无道理。法院公正的形象远远没有树立起来，甚至发生公众因判决冲击法院的极端事例。6执行难使司法判决成为一纸空文，无疑使法院处于被人嘲笑的境地。据报载，湖南省1992年以来未执行的案件累计达10万件，不法当事人对执行人员围攻、殴打甚至非法拘禁，一些对法院失去信心的人只好雇佣“黑社会”人员搞非法执行。7法院的判决有如此之多无法执行，足见法院的社会职能实现之差。司法未能有效遏制腐败。腐败当然属一果多因现象，但是司法作为社会公正的最后一道防线难辞其咎。况且，许多腐败分子被放纵，重罪轻判，严重失衡的“缓刑”判决，许多腐败分子本应受刑
12、事审判却无法进入审判程序而以党纪、政纪代之，这本身说明了法院缺乏足够的审判权和社会责任感、正义感。司法干部本身的腐败日趋严重。据报载，辽宁省法院系统历时15个月的执法大检查，193名法官受到各种处分，查出人情案、关系案、金钱案563例。潍坊市去年追究有“问题”的法官51人。8这实在是个令人吃惊、值得深思的数字。要知道，法官应当是社会良心的代表，法官贪污腐败在法治国家常常会成为重大新闻。新加坡独立至1994年未有一名法官犯案；德国20世纪60年代以来几乎未见法官犯案；英国全国250名法官，犯案者极其罕见；美国立国200多年来只有40余名法官犯案。事实上，大量的腐败法官并未受到应有的惩罚。法官与律
13、师勾结办案、法官与当事人庭外接触、与单方当事人接触这些最忌讳的司法腐败现象有逐步公开化的趋势，法院向当事人、律师“拉赞助”用以福利、造房这种“公共的腐败”是公开的秘密。至于各种“地方保护”行为实质也是腐败无疑。地方利益只是扩大了的私人利益，用违法手段来维护地方利益实质是为了实现升官、捞钱等非常可鄙的个人的不正当私利。二 现行司法制度的结构性弊端前述各种不良司法现象之所以产生，除了各种社会外部原因以外，主要产生于司法制度本身。功能是结构的输出，司法制度结构中的问题必然会输出此种不良功能。这就是为什么多年来我们采取了各种措施却始终未能挽回颓势，相反司法不公、司法腐败却呈蔓延之势的原因。9正确诊断是
14、对症下药的前提，我国现有司法制度在结构上有哪些方面与社会主义市场经济建设、与法治国家建设、与反腐败需要不相符合呢？从总体上讲，中国的司法制度仍处于由传统向现代的转型期。中国古代司法制度是隶属于行政权力，高度行政化、工具化的制度。在法制现代化过程中，司法制度现代化是个长期被搁置的任务。清末变法的一项重要内容是实行行政与司法分离，企图建立现代司法制度，但是由于缺乏宪法支撑等原因，最终胎死腹中。民国之初，当时的司法总长伍廷芳在谈到民国建设时说：“故谓中国政治欲有所进步，须先从司法一门入手，改良审判，优给俸薪，是为第一要义。”10他在任司法总长的短暂任期内曾与沪军都督、革命党人陈其美的行政专横行为进行
15、了坚决斗争，以维护司法公正。惜民国期间大小军阀专权、内战外战不断，现代司法制度烧了“夹生饭”。新中国成立后，由于阶级斗争为纲观念的长期影响，司法现代化被长期搁置。在高度集权的政治经济体制下，司法权定位于实现政治权威和行政权力的工具，司法权能与任务随政治权威主观偏好的改变而改变。这一整体功能定位使我国司法制度呈现出如下特色。1.法官的非专业化改革开放以前，我国几乎缺乏专业意义的法学教育，20世纪5060年代，少得可怜的几所法律院系几乎不开法律课。11就是这样的学生，因其出身于政法学院而受歧视，许多政法学院的学生不能分到法院，这曾导致改革开放之初规模不小的政法院系学生的“归队”现象。分在法院的学生
16、，也往往存在“边缘化”现象，大多不被信任。法院的骨干始终是复员军人与党政干部（非法律专业毕业）。改革开放以后，虽然法学教育有了很大发展，但不可能一下解决这一问题。由于习惯行为方式及出于各种自我利益的考虑，法院特别是基层法院长期存在宁可自己“抬干”高中生而不愿要法科大学毕业生的情况，分到法院去的学生起码在基层法院许多人受到“外行”的排斥，法院成为安排复员军人的主要场所。不懂法律的人一到法院就因其行政级别高或资格老而当领导。1983年6月，当时的最高法院院长江华在向中央的报告中说：四川省全省法院干部中，政法院系大专毕业生仅998人，占4.6%，而小学文化程度以下的占15%，其中还有相当数量是文盲和半文盲。进入20世纪90年代，中级以上法院的法官法律本科毕业以上学历的人员比例有了很大提高，基层法院改观不大。从法律规定来看，也没有将专业技
