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1、 我国深化以监管转型为重点的简政放权改革（2013） 简政放权改革是本届政府改革举措中的最大亮点，其在释放市场活力、促进经济转型升级、应对经济下行压力中发挥了重要作用。2014年以来，国务院确立了“放管结合”的改革思路，强调在下放审批权的同时加强事中事后监管。实际上，由于监管体制改革尚未破题，监管转型滞后于简政放权改革的实际进程，与新阶段经济社会发展的现实需求和广大社会成员的期盼有着明显差距。客观地看，“十三五”以监管转型破题“放管结合”的现实性、迫切性全面增强。一 监管转型滞后成为简政放权纵深发展的“最大短板”简政放权改革正处在“深水区”，面临的矛盾与问题深刻复杂。总的来看，监管还处于被动状
2、态，并成为简政放权纵深发展的“最大短板”。（一）监管转型滞后的矛盾与问题较为突出近两年来，不少地方推进工商、食药监、质监“三合一”改革，在整合市场监管力量、提升市场监管效能上迈出了重要一步。当前，监管转型面临的问题相当突出，需要“啃硬骨头”。监管体制改革尚未破题。2015年股市异常波动直接反映出金融监管体制改革的滞后：金融混业经营已经成为现实，但金融监管仍然是分业监管，股市波动中部门间缺乏有效协调。监管方式比较陈旧。一谈到监管，人们往往习惯于“大检查、明察暗访、巡查、抽查”等传统方式，大数据等应用尚未普及。例如，广东省建立了大数据管理局，实现了政府部门间的信息共享，但很多地方在省级层面，工商、
3、国税、地税、质监等业务系统与行政审批工作平台尚未实现信息共享，难以形成大数据协同监管。社会参与监管严重不到位。监管中政府唱“独角戏”、社会参与监管严重滞后，由此导致“监管失灵”的矛盾具有普遍性；行业自律缺失，行业协会严重缺乏公信力，难以有效发挥传统“行帮商会”的作用。（二）监管转型滞后掣肘简政放权改革当前，行政审批权下放仍有一定的空间，但由于监管转型不到位，“一放就乱”成为政府部门进一步放权的主要担忧。当前的一个突出问题是，“谁审批、谁监管”的传统思维方式，在实践中往往演变成了“不审批就不用监管”、“要监管就要审批”。就是说，不把事前审批与事中事后监管严格区分开来，并形成以事中事后为主的监管体
4、制，简政放权改革很难向纵深推进。（三）把监管转型作为深化简政放权改革的重点监管转型滞后反映出现行监管体制的深层次矛盾，推进监管转型既涉及政府职能转变，又涉及政府机构调整；既涉及中央层面，也涉及地方层面；既涉及综合协调，也涉及相关立法。因需要把监管转型作为深化简政放权改革的主攻方向，确立2020年基本形成法治化监管框架的目标，对我国监管体制进行总体设计和系统性重构，以此带动“含金量”更高、社会受益面更广、更直接促进经济转型升级的行政权力下放。二 以监管转型破题“放管结合”“放管结合”的目标在于全面激发市场活力、企业活力，突出矛盾在于监管要跟上。“十三五”时期要以监管转型破题“放管结合”，以此打消
5、政府部门对进一步放权的担忧。（一）完善监管体系要既放到位，又管到位，必须完善监管体系。为此，需要尽快形成完善监管职责体系的具体方案。推进行政审批与监管相分离。在现代市场经济条件下，行政审批与市场监管是两项不同的政府职能，事前审批属于政府的行政权力，需要依法界定权力清单；市场监管的重点是事中事后监管。因此，一些需要保留审批事项的部门，应当成为科学规范、有效的审批部门，行政审批与市场监管在机构上要严格分开。完善专业性监管。专业性监管机构不再行使审批权，例如证监会既负责审批又负责监管，很难解决监管的专业性和技术性问题，未来资本市场实行注册制，证监会限期取消行政审批事项，才能成为专业的监管机构。完善综
6、合性监管。与大部门制改革统筹考虑，在更多领域采取综合性监管，形成宽职能的监管队伍。例如，在食品药品、工商、质监、文化旅游、公共卫生、交通运输、资源环境、安全生产、海洋渔业、农林水利、城乡建设等领域实行综合执法。（二）推行法人承诺制2014年以来，海南在食品药品监管行政审批领域试行“法人承诺制”，取得比较好的效果。建议总结海南经验，进一步完善并推广法人承诺制，形成以企业信用为基础的事后监管：对必须保留审批的事项，由监管部门向企业提供责任承诺书和审批清单，企业法人当场签署承诺书后，可当场或当天拿到审批件和许可证。事后，监管部门在规定时间内组织现场核查，如发现企业造假，再对其进行严厉惩处。（三）全面
7、实施企业自主登记制度2013年以来，我国对政府核准的投资项目目录进行两次修订后，中央层面核准的项目数量减少约76%1，向市场主体放权效果显著。但在实践中，不少地方普通赋予备案以审批的意义，有些备案甚至比审批耗时更长，饱受企业诟病；某些部门仍采用审批的流程与标准实行备案，看起来是备案，实际上仍是审批，使得备案的效果大打折扣。为避免备案制转化为变相审批，“十三五”期间除政府和国有企业投资之外，企业一般投资项目完全由企业依法自主决策，不再需要备案；民营企业投资，如不涉及公共资源，不再实施招投标。（四）适时取消企业一般投资项目备案制近两年来，为了鼓励“大众创业、万众创新”，各级政府加快推进商事制度改革
8、，在全面实施注册资本认缴制、先照后证、企业年报制等一系列市场准入政策后，2015年又开始试点“三证合一”，简化企业注册登记流程，有效激发了市场主体活力。据统计，截至2015年上半年，全国新增市场主体685.1万户，比上年同期增长15.4%；注册资本（金）12.9万亿元，同比增长38.4%。2随着互联网技术的快速发展，实现企业自主登记注册的技术条件和时机逐步成熟。建议借鉴我国香港、新加坡等地的做法，“十三五”期间全面推行企业自主登记制度：在实行“三证合一”、“一证一码”基础上，尽快建立全国范围内企业自主登记注册网络平台，12年内争取实施企业自主登记制度；鼓励、支持有条件的地方组织试点。三 适应经
9、济转型升级要求，推动重点领域监管转型“十三五”是我国经济转型升级的关键时期，尤其是在经济下行压力不断增大的背景下，如何通过监管转型释放内需潜力，成为经济转型升级面临的突出问题。（一）以金融监管转型提振资本市场信心金融监管转型处于重要历史节点。2015年股市异常波动中，场外配资、融资融券、股指期货等在非理性助涨助跌中扮演了重要角色。应当说，当前金融创新倒逼金融监管转型的特点十分突出。当前，稳定资本市场不仅关系到经济转型升级，还涉及社会稳定。形成“资本市场政策托底”的一揽子救市方案。“资本市场政策托底”出台了不少政策，但这些政策仍需要进一步完善，并形成制度化的安排：第一，确定资本市场干预的底线，建
10、立熔断机制。第二，形成强有力的资本市场应急机制，建立财政与货币政策的联动机制，形成包括监管部门在内多部门稳定资本市场的合力。第三，加快推出提振资本市场信心的重大改革方案。第四，以证金公司为主体形成制度化的筹资机制，建议形成不以营利为目的、专业化、规范化管理的国家资本市场平准基金。建立上市公司强制分红机制。改变资本市场监管重筹资功能、轻投资者保护功能的传统监管理念和监管方式，形成上市公司对投资者负责的制度约束：第一，建立强制性分红机制，形成长期不分红上市公司的退市机制。第二，建立和完善针对上市公司的中小投资者集体诉讼制度。第三，加大证券业违法犯罪处罚力度，形成引导价值投资、遏制过度投机的长效机制
11、。形成金融混业监管新体制。在分业监管的体制下，各监管部门往往只关注自身所管辖的范围。当前，稳定资本市场已不局限于证券业，还需要银行业、保险业相关监管部门的通力配合，需要建立起统一的金融监管体制。建议加快完善“一行三会”协调机制，尽快形成混业监管的制度性、机制性安排。（二）以消费市场监管转型释放内需潜力监管转型滞后制约消费潜力的释放。当前，国内消费市场不振有收入水平低的原因，更有消费品市场监管不到位原因：不少消费者宁愿购买高价洋奶粉也不愿意消费价格低廉的国产奶粉；愿花高价到国外留学，而且留学呈现低龄化的趋势；愿花更多的钱去国外旅游、购物等。随着服务型消费全面快速增长，服务业成为创新创业比较集中的
12、一个领域，但与工业领域监管相比，服务业领域尚未形成有效的监管标准。建立消费品溯源体系。20世纪90年代以来，美国、欧盟、日本等逐步引入了消费品全程标识追溯系统。目前国内产品溯源技术在食品、药品、化妆品、保健品、农产品等领域开始推行，但产品溯源标准参差不齐，而且主要由企业主导，难以真正获得消费者信赖。考虑由质监部门牵头，建立国家层面权威的第三方消费品溯源平台，形成统一标准，实现全程溯源，保证溯源数据信息的真实性和完整性。建立服务业市场监管标准体系。从国际经验看，服务业领域监管过度会阻碍创新，监管不到位会导致企业“劣币驱逐良币”，关键问题是监管要有科学标准。建议从发展势头快、创新速度快、容易出问题
13、的服务业领域入手建立监管标准：在生活服务业领域重点加快健康、教育、文化、电信等监管标准建设，在生产服务业领域重点加快互联网金融、电子商务、研发、设计等监管标准建设。（三）以垄断行业监管转型促进服务业市场开放服务业领域行政垄断的矛盾比较突出。根据相关统计，我国服务业50%以上仍被行政力量垄断，属于垄断竞争部门。3以教育和医疗服务为例，国内市场难以提供大量的优质教育和医疗服务，导致高端的服务型消费大量外流。据教育部统计，2014年度我国出国留学人员总数为45.98万人，其中自费留学33.61万人4，形成了一个巨大的消费群体。把反行政垄断作为重点。重点是全面推进垄断行业向社会资本开放。一是垄断行业竞
14、争性环节全面向社会资本开放，例如，电信、石油、航空等行业，除基础设施由国有投资外，将其他生产环节向社会资本开放。二是垄断行业自然垄断环节鼓励社会资本参与，在自然垄断环节，通过BOT、TOT、PPP等多种形式鼓励社会资本参与。三是积极引导社会资本参与城市公用事业。建立反垄断审查制度。随着服务业市场壮大，建立反垄断的常态化机制对于保障服务业健康发展非常重要。第一，建立反垄断常态化机制，平等监管内外资企业，谁垄断调查谁，避免选择性执法。第二，针对当前某些行政垄断的合法性、合规性，尽快出台相关的行业政策、指导性文件向反垄断委员会备案，并建立反垄断审查机构对其进行审查。第三，对现行行政法规进行系统的反垄
15、断审查，尽快废除形成各类行政垄断的行政法规。四 充分利用大数据技术创新监管方式大数据时代为实施有效监管提供了重要技术基础，充分利用大数据技术创新监管方式，可降低监管中的人力物力成本、提高监管效能，有利于提高监管的针对性、有效性，有利于纵深推进简政放权、实现放管结合，还有利于发挥社会公众对市场主体的监督作用。（一）建立大数据监管系统受部门利益的掣肘，各个监管部门普遍存在各自为政的局面，这不仅影响了市场监管的统一性，还容易造成监管漏洞或监管真空。而大数据技术则可以有效整合各个监管部门的数据，实现数据信息共享。监管部门则可以通过数据比对、分析、监测，及时发现涉嫌违法市场主体，实现精准打击。为此，建议“十三五”期间尽快从国家层面形成大数据监管平台的实施方案。建立全国统一的信用信息共享交换平台。尽快建立全国统一的信用信息系统，实现各地区、各部门信用信息共享，消除部门间信息壁垒；逐步将银行、工商、税收、交通违法等信用信息纳入平台，实现信用信息全覆盖。推动监管事项全覆盖，建立实时监管机制。适应互联网快速发展大趋势，建立“互联网+监管”模式，实现监管事项全方位、实时化监管。实现企业信用信息公开。启用市场主体信用信息公示系统，可以将工商登记及监管信息通过网络向社会公开。建立健全惩戒机制。充分运用大数据资源实现企业信用信息互联共享，形成联合惩戒机制，实现失信企业“一处违法、
