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1、 我国民办非企业单位登记管理暂行条例的成就与问题（19962008） 一 问题与背景近年来，社会组织迅速发展、快速成长，已经成为新时期我国社会发展最引人注目的变化之一。社会组织提供多元化的公共服务弥补了政府提供公共服务的空缺；社会组织参与公共治理成为社会治理的重要主体，多元治理的格局逐渐形成。社会组织发挥的中介作用成为政府联系群众的桥梁和纽带，社会组织进行的政策倡导扩展了社会的公共领域。从一定意义上讲，社会组织的兴起和民营经济的成长对中国社会发展具有同样重要的意义，民营经济的兴起打破了计划经济的樊篱，带来市场化；而社会组织的兴起以及公民社会的成长将最终推动中国社会的民主化。与社会组织的快速成长
2、和在社会生活中发挥作用相比，我国社会组织管理制度面临诸多问题。社会组织的管理体制不顺畅、运行机制不健全、法律制度不完善，在一定程度上制约了社会组织的发展，也制约了社会管理体制的创新与和谐社会的形成。这应当引起各方面重视，共同研究和提出对策。长期以来，在有关社会组织的立法和公共政策制定过程中缺乏社会组织的有效参与，基层社会组织的需求没有有效地被立法认知与回应。尽管各级政府正在努力促进立法和政策制定过程透明化，吸纳专家和社会力量参与公共政策的制定，但是在实践中，由于社会组织公共参与渠道的匮乏，参与途径不畅通，使得社会组织公共参与难以真正有效地实现。与此同时，社会组织能力的欠缺，特别是与媒体和政府交
3、流的能力欠缺，也在一定程度上制约了其公共参与。渠道不畅通和能力缺乏致使社会组织的需要和声音没有有效地传递给政府和公众，也使得相关立法和政策缺乏对社会组织权利的充分尊重和保护。民办非企业单位登记管理暂行条例（以下简称民非条例）自1998年10月颁布实施至今已经经过十几年。为了保障条例的贯彻实施，政府有关部门积极跟进，及时出台了民办非企业单位监督管理方面的制度和规则，包括民办非企业单位登记暂行办法、民办非企业单位名称管理暂行规定、民政部关于开展民办非企业单位复查登记工作的意见、民办非企业单位印章管理规定、民政部、中国人民银行关于民办非企业单位开立银行账户有关问题的通知、关于对中外合作办学机构登记有
4、关问题的通知和民办非企业单位年度检查办法等。这些规范的制定为民办非企业单位的管理工作提供了法律依据，既保护了民办非企业单位的权益，又规范了民办非企业单位的活动，最终促进了社会公共事业的发展。近些年来，民非发展势头迅猛；根据相关数据显示，目前登记民非已经达到20多万家，登记数量每年大约以10%以上的速度在增长。民办非企业单位主要活跃在教育、劳动技术培训、医疗卫生、体育等领域，也就是传统的社会事业领域，成为提供公共服务的重要主体。但是，任何立法都具有历史性、针对性和滞后性，民非条例也不例外。随着民办非企业单位向纵深发展，推及公民社会的各个方面，担负社会治理的诸项职能，现有的民非条例显然已经显得有些
5、陈旧。具有部门立法和管理立法特征的民非条例存在很多规则缺漏，甚至在不少地方对民非的发展设置了不合理、不科学的樊篱，以致内生制度性障碍削弱甚至扼杀了民办非企业单位的活力，影响了其社会功能的发挥。同时，民非条例与相关法律法规之间的冲突已经到了必须正面应对和解决的程度。如其与民办教育促进法、公益事业捐赠法、刑法、治安管理处罚法、医疗机构管理条例和企业所得税法及其实施条例之间的矛盾及协调办法，都应当提到议事日程上来。诸如民办非企业单位的名称、民办非企业单位的双重管理体制、业务活动范围、财务制度、内部治理结构、日常监管制度、行政处罚制度、财产制度、税收优惠政策等在民非条例立法之初没有制度构造，或者虽有设
6、计但已与当今民办非企业单位的发展不相适应，已经到予以修改的时候了。在前述背景下，“彼此尊重，彼此聆听中国民间组织公共参与”项目在联合国开发计划署（UNDP）资助下，由北京大学非营利组织法研究中心、北京师范大学社会公益研究中心与北京惠泽人咨询服务中心共同承担。项目旨在通过对社会组织的外部沟通能力建设、沟通论坛、个案研究和政策建议来促进中国社会组织法律法规建设，改善社会组织发展的社会与政策环境。北京大学法学院非营利组织法研究中心作为执行方之一，承担的是本项目中的个案研究、全国性研讨会和最终的政策建议报告。在完成六个个案研究，举办四次全国性专题研讨会之后，最终完成政策建议报告。个案研究实际考察非营利
7、组织的运行、面临的问题及其政策建议和诉求，专家学者在实地考察的基础上进行理论综合，形成考察报告。专题研讨会邀请了社会组织主管部门、社会组织业界代表和各研究机构的专家学者，为其搭建一个交流和沟通的平台，使各方的意见能够得到尊重和聆听。需要说明的是，本项目是联合国开发计划署与和欧盟联合实施的另一个名为“公平发展、公开治理”的公民社会发展项目的补充，该项目中方合作方为民政部。其中包括关于公民社会发展问题，旨在改善社会组织的法律环境，提高社会组织和政府官员的能力，促进政府和社会组织的交流。本项目是对“公平发展、公开治理”项目自下而上的补充。反过来，“公平发展、公开治理”项目也可以为实施和宣传本项目的成
8、果提供一个有效而又重要的平台。二 民非条例的立法背景及其实施（一）民非条例的立法背景在民非条例出台之前，民办社会事业在弥补公共服务不足、吸纳社会资金参与社会事业的背景下已经得到一定程度的发展，有关部门颁布了医疗机构管理条例和社会力量办学条例等规范民办事业的行政法规。但是，民办事业的登记管理存在诸多问题：民办非企业单位主体地位不明确，活动范围不清晰，登记管理机关不统一，管理体制不顺畅，登记管理工作不规范。1996年，中央从促进民办社会事业的发展与完善我国民间组织管理体制的角度出发，决定把民办事业单位交由民政部门进行统一归口登记，将民办社会事业组织称为民办非企业单位。1996年中共中央办公厅、国务
9、院办公厅发布了关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知（中办发199622号），该通知要求从维护政治和社会稳定的高度来看待民办非企业单位的管理工作。随后，民政部社会团体管理司民办非企业单位课题调研组于1996年8月12日正式成立。该课题组进行了大量的调研工作，先后到北京、上海、浙江等十多个省份进行实地考察，走访了中央各部委，了解其审批成立的民办非企业单位数量以及存在的问题，邀请专家学者就专题进行研究讨论，在实地调研和理论研究的基础上于1997年1月形成民非条例草案，并在听取多方意见进行多次修改之后，最终由民政部向国务院提交了民非条例草案并于1998年10月颁布实施。总体来看，民非条例的出
10、台有其特殊的历史背景，其主要目的倾向于加强对民办非企业单位的管理；希望通过民非条例的实施，使原先的各职能部门分口管理、各司其职的局面整合为由民政部门统一归口管理的体制。从立法过程看，民非条例由职能部门牵头提出草案，经过考察、访谈和研讨最终定稿，其间尽管有专家参与，但是部门立法色彩浓重。从立法经历的时间来看，民非条例出台相对比较仓促。从1996年设立课题进行研究到形成草案不过一年左右时间，至最终草案通过也不过两年左右的时间。（二）民非条例的实施及效果1.民非条例的实施民非条例颁布之后，作为主要实施主体的民政部门就条例的实施开展了一系列卓有成效的工作。（1）加快配套制度建设。为保障民非条例的贯彻实
11、施，条例开始实施的两三年内，民政部先后出台了民办非企业单位登记暂行办法、民办非企业单位名称管理暂行规定、关于开展民办非企业单位复查登记工作的意见；与公安部、中国人民银行一起发布了民办非企业单位印章管理规定、关于民办非企业单位开立银行账户有关问题的通知，并与各中央业务主管单位联合下发了有关民办非企业单位登记管理的文件。与此同时，地方政府也出台了地方性法规和规章。这些效力等级不同、管辖范围不同、调整内容各有侧重的配套制度的出台和实施对于规范民办非企业单位的登记管理工作提供了较为充分的法律依据。（2）复查登记。依照民非条例，各级民政部门开展了复查登记工作，对一部分原来成立的民非进行了归口登记，一些新
12、的民非也在新的登记管理体制下得以生长，民非管理的多头管理格局、法律政策不统一的局面得以改变。结合复查登记，民政部门还进行了民非条例宣传工作，扩大了条例的社会影响力，也提高了民办非企业单位的社会认同度。复查登记、规范管理工作促进了民非的健康发展。（3）对于制度空白进行一定的补充，对于一些具体制度进行细化。针对中外合作办学机构问题，民政部颁布了关于对中外合作办学机构登记有关问题的通知，明确中外合作办学机构登记的管理工作。2005年，随着民办非企业单位年度检查办法的颁布，条例中所规定的年度检查工作逐步细化，并进入规范化的轨道。民办非企业单位自律与诚信建设活动进一步引导民办非企业单位健康发展。（4）开
13、展有针对性的管理活动。为细化民非条例对于民办非企业单位活动准则的粗略规定，自2003年开始，各地开展了民办非企业单位自律和诚信建设活动，民政部把2005年确定为全国民办非企业单位自律与诚信建设年，并表彰了300多个单位。2007年，为提高民办非企业单位的社会公信力，民政部进一步开展了民办非企业单位信息公开和承诺服务活动。2.民非条例的实施效果民非条例及其配套制度已经成为规范民办非企业单位的主要规范性文件，它们的实施为民办非企业单位的管理工作提供了法律依据，规范了民办非企业单位的活动，保障了民办非企业单位的权益，最终促进了社会公共服务。经过十多年的实施，社会公众对民非条例的认知度增强，民办非企业
14、单位的工作人员也基本了解了民非条例的基本制度和内容。民非条例总共6章32条。6章分别为总则、管辖、登记、监督管理、罚则和附则。内容相对比较全面，尤其对于登记管理方面的规定比较详尽。其积极意义在于：（1）从实施效果看，民非条例具有积极的历史意义和作用。第一，民非条例适应了社会发展的现实需要，极大地促进了民办非企业单位的发展。第二，民非条例的出台，为管理者和被管理者都提供了活动准则。从管理者角度来看，民非条例为政府部门管理民办非企业单位提供了法律依据，促使他们依法行政，提高执法水平。同时，民非条例为民办非企业单位的发展提供了活动准则和规范，弥补了规范空缺，及时地完成了制度供给以应对社会变迁。第三，
15、民非条例保障了民办非企业单位的合法权益。民非条例尽管有浓厚的行政色彩，但是民非条例中还是规定了民办非企业单位的一些权利，主要体现在对其财产的保护方面。例如条例第21条规定任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用民办非企业单位的资产。第四，民非条例促进了社会公益和公共服务事业的发展。民非条例为民办非企业单位的发展提供了较为良好的制度环境，并通过法律规范加以引导，促进了社会事业的蓬勃发展。（2）从具体内容看，民非条例确立了民办非企业单位的基本制度框架。民非条例分为6章，第一章“总则”部分规定了定义、基本原则和管理机构；第二章“管辖”部分明确规定了民办非企业单位登记管理的地域管辖和级别管辖；第三章“登记”部分具体规定了设立登记、变更登记的条件、程序等内容；第四章“监督管理”部分则规定了登记管理机关和业务主管单位的职责、民办非企业单位的财产保护和使用限制、民办非企业单位的财务制度以及年检制度；第五章“罚则”部分规定了违反条例相关规定之后的法律责任；第六章“附则”。可见，民非条例确立了民办非企业单位的基本法律规则，为民办非企业单位的设立与开展活动提供了依据，也为管理部门（包括登记管理机关、业务主管单位和有关部门）执法提供了法律依据。（3）从立法技术看，条例不存在明显瑕疵。立法是一项极具艺术性的技术活动。法律规范的选词择
