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1、 黑龙江省对俄经贸活动的地方立法问题与对策 习近平在2016年3月7日第十二届全国人民代表大会第四次会议期间专门参加了黑龙江省代表团会议，并指出，要深入推进依法治国，着力打造全面振兴好环境。习近平的讲话，强调了法治在国家与社会生活中的重要作用，并阐释了领导干部运用法治思维和法治方式开展工作的重要性。12016年12月，二十一世纪经济研究院公布的2016年投资环境指数报告，通过具体统计数据，指出黑龙江省是当年中国投资环境最差的省份。2经过近两年的时间，黑龙江省是否切实领会了“用法治思维和法治方式开展工作的重要性”？在法治化进程中打造好环境的工作是否有进展？尤其是以对俄经贸合作为主导战略的黑龙江省
2、在对俄经贸合作方面的法律环境是否有所改善？问题的症结出在哪里？习近平强调的“要深入推进依法治国，着力打造全面振兴好环境”，深刻地诠释了“好环境”与“依法治国”的内在逻辑关系，即“好环境”来自法治化。结合黑龙江省实际状况，正确理解工作的“法治方式”，就要明晰对俄经贸合作领域的法治化环境建设是一个系统工程，包括立法、执法和司法等各个方面，而其中最重要的首先是制度建设，表现为各种形式的地方立法的建立，形成行为规范体系，为人们的社会经济活动及国家执法、司法机关的公权力行使提供准则依据。黑龙江省对俄经贸活动、对俄经济关系方面的地方立法关涉黑龙江省整体法治化进程。立法是法治的前提条件，没有立法所创设的规则
3、体系，就会使法治化沦为空谈。一 黑龙江省对俄经贸活动地方立法的必要性（一）因缺乏依法治理导致早期中俄边境贸易乱象丛生三十年前黑龙江对俄边境口岸贸易开始逐步活跃，由于俄罗斯轻工产品及日用工业品的极度匮乏，形成了较大的市场需求。在利益驱动下，黑龙江的边民、个体户及来自全国各地的商人向俄罗斯大量倒卖轻工产品和日用品等。当时也流行易货贸易，中国人从俄罗斯那里换回原材料、化工产品、皮衣、皮靴、望远镜等俄罗斯的各种商品。客观上由于当时对中俄边贸缺乏规范性立法，黑龙江的边境口岸呈现出管理缺失、监管不到位等无序化现象，又由于我方中小企业缺乏自律，导致大量假冒伪劣产品流通销售到俄罗斯，使俄罗斯人在买到中国不法商
4、贩生产和出卖的劣质商品后，逐步形成对中国产品的负面认识。黑龙江需要汲取历史教训，“前事不忘，后事之师”。尤其涉及的不是一般的社会事务及其行政管理，而是触及地方法治文明和社会生态建设的法律基础问题，必须认真总结历史经验教训。在当时对俄边境贸易兴起的年代，无论是从业的商人还是政府公务人员都未意识到这种无序化经营、监管缺失的问题后果严重性。当时监管部门比较突出的问题包括：对从事对俄边贸的经营主体的资格、资质缺乏审查和管理，鱼龙混杂。对出口到俄罗斯的各类商品的质量缺乏实质性监管。监管人员没有严格掌握和适用进出口商品的本国质量标准，也缺乏对俄罗斯进口商品质量标准的关注和研究。从公权力层面看，缺乏地方立法
5、设置，使从业商人和政府公务人员没有详细规则作为依据。黑龙江对俄经贸活动领域至今仍缺乏法律规制。从20世纪80年代后期我国对俄经济活动开展至今，对俄经贸领域虽然在不同历史阶段出现了大量问题，但黑龙江省立法机关和政府职能部门及公务人员都极少进行法律问题的梳理和总结，作为我国对俄经贸合作的前沿大省对这一领域存在的问题缺乏应有的关注和认识，就黑龙江省对俄经贸活动的法律治理、规范制约进行地方立法，对俄经贸活动领域的立法总体上还是空白。而国家在对俄贸易方面对黑龙江寄予厚望，这也正是为什么要在黑龙江对俄经贸活动领域进行并完善地方立法的原因。（二）对俄经贸活动中，我方主体法律意识不强，缺乏用法律方法建立保护机
6、制和保护自身权益黑龙江对俄经贸合作领域的工作事实上涉及了大量超出本地甚至本国的国际化事务，不可避免地融入跨国、跨文化元素。作为对俄经贸合作的参与方，俄罗斯的公权力主体和民商事主体通常都具有较好的文化与法律素养以及极强的法律意识。从对俄经贸合作的实践上可以看到，俄罗斯人极其重视合作项目的法律细节工作，甚至达到了“法律文牍主义”的程度，具体表现在他们拥有极强的法律风险意识和对项目涉及的法律文本近乎苛求的工作态度。相比之下我们的对俄经贸合作主体，包括一些公职人员和绝大多数的民商事主体，通常缺乏良好的法律素养，法律意识普遍淡薄，常常表现出“法律虚无主义”倾向，在与俄方合作过程中通常处于劣势，不利于对俄
7、经贸合作的健康发展。黑龙江省有必要借助地方立法帮助对俄经贸合作领域的公、私权主体强化法律意识，完善法律方面的基础工作，形成良好的法律工作方式，这样既能保护自身合法权益，也能为中俄经贸合作规范化健康发展提供支撑。（三）地方立法需跟上国家“一带一路”和“中蒙俄经济走廊”战略进程我国“一带一路”倡议的实施及黑龙江省“龙江丝路带”的推进，使黑龙江省作为全国对俄贸易大省面临史无前例的机遇与挑战。俄罗斯是“一带一路”上我国企业通向欧洲的必经之国，同时又是“一带一路”上最大的市场。在实施“一带一路”倡议的过程中，黑龙江及全国各地的企业积极响应，一场史无前例的对俄大规模投资纷至沓来。与此伴随而来的是境外投资的
8、风险，包括跨文化风险、法律风险、市场风险、政治风险、不同国家经营主体的诚信风险等各种风险，以及区域经济的整合、跨国法律冲突的调整、人员往来及文化交流的规范等等，都给黑龙江省提出了前所未有的挑战。根据笔者对俄罗斯投资环境掌握的情况，我国政府公务人员和企业家对俄罗斯真实的社会经济状况、民俗文化、思维与法律习惯等不是十分了解，在这种状况下对俄投资规模的不断扩大必将面临多重风险。为了保证“一带一路”倡议在俄罗斯的安全实施，进而保障我国“一带一路”战略整体顺利推进、成功运行，黑龙江省须综观全局，识别任务，明确工作，建立必要的工作规则体系，打造特色地方立法，完善“一带一路”倡议安全实施的地方法律基础。（四
9、）黑龙江省及哈尔滨市在全国对俄经贸合作中的特殊地位须通过地方立法加以强化黑龙江省在我国对外经贸关系中的定位就是“以对俄合作为重点”，这成为黑龙江省有别于其他省份的战略选择方向，正如黑龙江省委书记张庆伟在紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围 奋力走出黑龙江全面振兴发展新路子（2017年4月29日）的报告中指出的，黑龙江省要“以对俄合作为重点，扩大全方位对外合作”，深入对接国家“一带一路”战略，发挥地缘优势，注重同俄罗斯远东地区开展战略对接，积极参与“中蒙俄经济走廊”建设。3作为黑龙江省省会城市，哈尔滨在对俄经济合作中有着较长的历史，因而被国务院批准设立哈尔滨新区，成为我国唯一拥有以对俄合作为
10、主题的国家级新区，成为对俄中心城市和中俄全面合作重要承载区。针对黑龙江省的定位及哈尔滨新区的法律地位，相关立法部门应该如何开展工作，需要制定哪些规则，创设哪些保障措施，这些也有必要借助地方立法加以固化，形成地方法律依据和实施工作的法律基础。在此基础之上，黑龙江省与哈尔滨市地方立法机关及政府可以基于地方的环境条件及对俄经贸合作需要进行必要的地方立法工作，以完善地方法治建设。二 黑龙江省对俄经贸活动的立法对策党的十九大进一步强调“坚持全面依法治国”“坚持新发展理念”“深化依法治国实践”，并成立了中央全面依法治国领导小组。黑龙江省应及时把握国家法治化走向，识别和认清时代发展需要，弥补过往发展过程中忽
11、略的深层制度建设。客观地看，依法治国在落实到地方的过程中存在大量信息盲点，相关部门未做全面细致的地方性调查，因而没有掌握必要的和足够的立法案例与依据，对对俄合作经贸活动的规范化方法缺乏专业化法理认知，不了解国际性、重大活动领域对立法的需求，因而没有将其纳入工作视野和议事日程。黑龙江省对俄经贸活动领域的地方立法基本上处于空白状态，地方立法机关和地方政府对对俄工作的法律专业层面的考虑、地区特质化法律环境的创设尚未引起足够的重视。在党的十九大以后，黑龙江省在对俄经贸活动领域法治化的重要任务就是建立有法可依的法制前提，应充分调查黑龙江省对俄经贸活动中各种主体，包括公权力主体和各种民商事主体面临的问题、
12、风险，明确全省对俄工作，开展对地方特有问题的实务性研究，强化规矩的设立、制度的建设、法规的保障，借此建立新时代工作的法律基础和长效机制，改变黑龙江省在制度建设方面的薄弱环节，真正加强黑龙江省制度文化建设的软实力和地区文明体系建设的真功夫。在国家上位法鞭长莫及之处以地方立法方法完善相关领域的制度创新。（一）准确把握国家法治化走向，强化地方立法意识黑龙江省须强化对“用法治思维和法治方式开展工作的重要性”的清醒认识，以清除法治化进程的思想障碍。国家及各地方政府的法治化进程并非一蹴而就，是一个需要科学研究的漫长过程。“黑龙江省是中国投资环境最差的省份”，这一负面评价反而应该成为激励黑龙江人奋力改革、转
13、变思想，强化法治思维并迎头赶上的动力。转变思想就意味着我们应当谨慎使用传统的管理方式，从政府法律主管部门来看，仅仅以政策和搞运动的方式进行对俄经济活动的管理是不够的，习惯于用行政化手段解决问题，缺乏长远考虑，忽略长效机制的建立，导致短期行为，这些都是与对社会事务的管理缺乏法治化方法分不开的。与此相关，突出的问题是缺乏相关的立法基础建设，这对要建立法治化文明国家和社会而言是各个国家机关，尤其是立法、执法和司法机关要高度重视的，这意味着对传统工作与管理模式的改变。应把重点放在如何采取更有效的法治化手段，把对俄经贸活动面临的重大问题与风险纳入法治化治理进程。黑龙江省需要强化法治思维，对任何重大项目、
14、任何关涉地方经济发展的社会事务都需从法治化的角度考虑如何建立稳定基础与规则，具体说就是要从地方立法的角度考量其必要性，这是一个地方政府对社会、对自身负责任的表现，能够反映出社会法治化文明的实际发展状况和水平。依法治国落实到具体各省份，就意味着这一国家战略在各地的实践，而地方法治的关键是落地措施，国家战略与国家法律在地方的贯彻需要结合地方省情，需要地方立法的配合与支持。黑龙江省对俄经贸合作，必须借助地方立法加以落实。（二）在对俄经贸活动领域用好地方立法权，把握制度创新主动权黑龙江省应充分认识地方立法权的重要性，积极用好地方立法权，这是打造地方好环境的基本法律手段。行使地方立法权是指在不违背国家宪
15、法、法律及行政法规的条件下根据地方实际情况、结合地方具体条件进行地方立法。针对黑龙江省对俄经贸活动的特点，地方立法机关及政府应根据黑龙江省对俄战略定位及实践及时发现和研究这一领域存在的问题，并进行归纳总结，制定相应的地方立法，调整对俄经贸活动，使对俄经贸合作的各类经济主体有法可依，避免早期对俄经贸活动因缺乏监管而出现的乱象重现。根据立法法第七十三条第二款“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”规定，“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”这就是说，在国家立法鞭长莫及之处，即
16、国家尚未制定法律或者行政法规时，地方立法不必一味只看上位法，或等待国家上位法出台，这样也不符合国家倡导的创新精神，而应植根于地方特有的现实问题，深入进行调查研究，总结地方社会实践，积极研究适合省情的问题解决方案，及时进行地方立法。借助地方立法，从制度层面完善法治环境建设，是打造地方好环境的持续有效的法律保障。地方立法权是国家赋予地方的一种权力资源，同时也是给予地方权力机关发挥地方优势、创造特色法律软环境的重大机会。黑龙江省在对俄经贸合作领域的立法，涉及大量复杂而又有较强专业性的调查工作，也涉及大量的国内外法律与实务案例的研究，需要地方立法机关、政府职能部门、对俄合作企业及专业研究机构的通力合作。从操作对策看，黑龙江省应以立法机关牵头组建对俄经贸活动立法工作组，组织中俄经贸合作各类相关主体，包括国家机关职能部门的公务人员及从事对俄业务的各类企业
