论我国法院制度的改革

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1、 论我国法院制度的改革 司法队伍存在严重腐败、司法缺乏公正的现象，已严重威胁我国的法制建设，引起了全社会的普遍关注。法律的本质精神是正义，司法是法律实施的最后一道关，也应是公民权利最后、最切实的保障。其他执法中的偏颇、过失和不公正，都应在司法诉讼中得到纠正和补救。因而，司法的本质精神是公正，公正是司法的灵魂，法院是公正的殿堂，法官是公正的化身。任何偏离和背弃这一价值观念的司法制度都必须改变。所以，法院制度改革的第一目标，就是要从制度设置上根除腐败，克服地方保护主义，建立廉洁的司法队伍，还司法公正，使司法机关成为真正维护社会正义的使者。由司法腐败也暴露出旧体制下设置的法院制度严重不适应市场经济体

2、制改革对司法的需要，高成本、低效率的审判机构和诉讼程序，低素质的司法官员，也难以处理市场经济和开放社会与日俱增和日益复杂的纠纷。据此决定法院改革的第二目标，就是建立独立的法院制度，高效率、低成本的诉讼制度，高素质、严约束的法官队伍。一 建立独立的法院制度1一套真正独立的司法制度是建立现代法治社会重要的基本条件。什么是法治？现代法治的精神远不仅仅是公民守法，而是政府守法。谁来监督政府守法？谁来裁判政府是否违法并迫使政府守法？这需有法院、法官以及保证其独立地位的司法制度。所以，法院必须超乎于政府，居于政府与公民之间，处于中立的仲裁人地位。法官不是政府官员，更不能从属于政府。如果司法处于政府的控制支

3、配之下，又如何能充当政府与公民之间仲裁人的角色？没有保证和裁判政府守法的法律机制，就不会有法治。所以，建立独立的司法制度是依法治国，建设社会主义法治国家的应有之义。当前司法制度的严重腐败和地方保护主义的盛行，主要产生于某些制度，包括司法不独立。要清除司法腐败，必须建立独立的法院制度。在市场经济条件下，政府也参与市场的活动，或对市场进行调节。市场的一切活动都必须体现公平、公正，为了保障市场经济的建立和健康发展，也必须在政府以外有一个有权威、独立和公正的第三者。在我国现行宪法安排的国家权力结构中，司法权是一种横向的权力从属关系，地方法院对地方政府形成密切的隶属和依附关系。从人事权方面看，法院内从行

4、政职务到审判职务，法律上规定由本级人民代表大会及其常委会选举任命，可实际上是由地方党委及其组织部门掌握着关键性的推荐权。在工作上，党委政法部门领导并协调公检法各部门的关系，还有权对重要案件进行干预。虽然宪法明确规定法院审判不受行政机关的干涉。但法院的财权、物权掌握在行政部门手里，足以使司法机关不敢冒犯行政部门。在这种人财物都掌握在人家手里的情况下，法院很难抵制来自各方面的干涉，地方党政领导的意志是法院和法官都必须执行的。2由地方党委对本级法院实行人事控制权，从制度设计的初衷来说，是为通过党的领导来保证实现中央对地方的统一领导，防止权力的分散和地方化。但是，随着经济体制的改革，地方利益与中央利益

5、的分野，地方政绩的好坏对地方党政领导的升迁具有重要性，使有的地方党政领导把地方利益放在第一位。他们把地方封闭起来，加强地方集权，迫使地方的一切权力和资源都服从于他们的意志来发展地方经济，以做出成绩给中央看。中央看地方的政绩有时不看手段和过程，只看结果，这就客观上促使一些地方领导人不择手段，甚至采用违法和违背中央的做法。这样的结果使政权更地方化，领导人在其活动中更多地代表地方而不代表中央。在各级地方实行党委统一领导的情况下，司法权也就必然会地方化。由于法院的行政职务和法官的任免、升迁由地方领导人决定，并且地方的经济发展会对自己有直接的好处，法院领导人和法官会觉得服从地方党政领导比服从法律给自己带

6、来更多的政治和经济利益。所以，一些地方法院很愿意为地方经济的发展“保驾护航”。不是依法，而是依地方领导人的意志，不顾一切为当事人催款逼债，扣押人质。另外，这种司法权的横向隶属、依附关系，也迫使地方法院只有与地方党政领导合作才能正常开展工作。法院和法官明知有些案件的处理不合法、不公正，但若坚持原则，秉公执法，顶撞了某些地方某些领导，法院的经费就可能紧张，法院的用车、干警分房就要受影响，工作就难以开展，有的职务升迁就可能受影响，甚至可能被无端调离、罢免，受到政治上的打击报复。可见，地方保护主义由体制造成，法官屈服于权势，也屈服于经济利益。除了党政方面的干涉以外，许多机关似乎都可以通过合法和不合法的

7、手段和途径去干涉、影响司法。人民代表大会对司法的监督是合法的。但是，由于缺少权力的明确分工和监督的规范，随着人民代表大会权力的加强，我们也开始看到一些地方人民代表大会对司法出现某些不当监督给司法带来的严重影响。从四川省人民代表大会对夹江县打假案提的质询案，使我们看到了人大的权威过当也是可怕的。3在一些地方，基层法院受到人大常委会方面的不当干扰和影响越来越强烈。我们也看到，政协、民主党派和一些社会团体也都可以找到自己的途径去影响司法，如工商联有关部门就可以以保护会员企业权益的名义找受案法院“谈谈”；妇联也有足够的权威、途径和力量去影响一个地方法院关于妇女问题案件的审判。我国在计划经济体制下形成的

8、、带有很强的行政区域性的社会结构，足以使地方法官不敢得罪于地方的有关方面。中国浓厚的人情关系对司法独立和公正也造成严重影响。在中国，法官工作在他的一大帮亲属、朋友、熟人、同学之间，中国人特别强的亲情感对法官司法有极大的影响。要让每个法官经常在法律和亲情之间保持公正或大义灭亲是非常困难的。由于过去经济、政治、社会结构的原因，法院对环境的依赖性很强，法官的家属工作、子女的入托上学就业等都依赖于社区解决，而中国的社区自我保障能力很弱，社区的许多公益事业还主要靠地方政府解决。这样，法官对社区的依赖又转变为对地方政府和地方利益的依赖。过去我们要求法官是普通的、平民化的、接近民众的，因而使法官与社会有广泛

9、的联系，增加了社会、人情对法官的影响。新闻舆论监督本来是对司法监督正当有效的途径。但是，在传统的重社会道德礼教、憎恨丑恶犯罪的中国社会，这种建立在公众感情（而不是理性）基础上的新闻舆论监督，也足以左右一场理性的司法审判。4尽管近些年法院的地位无论在国家权力体系中，还是在社会关系中，法院的独立性已大为增强，但它仍在权力夹缝中生存。在现行体制下，法院的作用越大，越是受到社会关注，它受到的干扰也就越大。可见，在中国要建立一个真正独立的法院制度是何等的艰难。我国反对三权分立制度，更不能容忍搞三权分立式的司法独立。但是，我们承认司法是有独立性的，审判是不应受到干涉的。建立独立的法院制度面临着一系列的复杂

10、问题：法院既要做到在党的领导下，但又不要成为政治的工具；司法可以政策为指导，但不直接执行政策；党不直接干预司法审判，向法院发号施令。在国家体制上，法院超乎于行政机关，能有足够的权威和能力处理政府与公民之间的纠纷。法院摆脱地方政府的干系，它执行的是国家的法律，而不是地方政府的工具。经济上独立，它必须得到国家财政充分可靠的支持，并且有独立的预算保障，法院决不能靠行政机关批钱养活，更不能让法院自己去搞创收。建立独立的司法，远不是一个制度设计问题，而应是一种社会力量对比和需要政治改革所引出的后果。它是随着社会结构的变更，尤其是市民社会的兴起以及国家与社会的分离导致了具有独立价值追求的司法阶层的崛起才形

11、成的。当然，这个过程绝不是自然形成的，而是要通过不懈的努力和争取，需要我们耐心等待社会的成熟。它包括市场经济的发展，社会结构的变革，司法作用的更加发挥，法院和法官的地位提高，法治观念的更加普及，以及最终实行政治体制的改革。眼下的改革还是可以从能做的事入手。例如，实行司法的独立预算制度，在实行中央与地方二套法院系统改革后，法院的预算将直接由全国人大常委会和省级人大常委会提出建议，由全国人大和省级人大决定批准。5司法的独立必须脱离行政的干系，加快实行对国家机关服务的社会化，使司法人员的用车、住房、子女入托这类问题由社会提供服务，从而使司法机关摆脱对政府提供生活和后勤服务方面的依赖。要明确人民代表大

12、会对司法监督的界限。在人民代表大会制度下，人大常委会当然可以监督司法机关，包括对某些重大案件的监督。但是，人大常委会的监督不能在案件诉讼过程中和诉讼之前进行干预，不能直接去纠正案件，监督只能严格按法定的程序和法定的方式进行。否则，有违法院独立行使审判权的宪法原则。二 改革法院体制改革法院体制是为了消除地方保护主义，维护国家法律的权威和统一。改革的措施主要是：实行司法辖区与行政辖区分开，中央法院系统与地方法院系统分开。地方保护主义是司法公正的大敌，是造成司法腐败的重要原因。在市场经济条件下，随着利益的分野，出现地方保护主义有其必然性。在原来计划经济体制下，虽然法院也处于地方党委和政府的统辖之下，

13、但在公有制计划经济下，大家都吃的一锅饭，地方利益不突出，矛盾被掩盖起来。当转到市场经济条件下，各地方利益矛盾凸显出来。由于实行财政“分灶吃饭”的包干体制和分税制，各地的经济发展状况和财政收入不同，使各地法院不仅在装备、办公条件、办案经费等方面出现很大差距，而且在工资、福利、职工住房等方面相去甚远。这样，法院和法官的经济利益同地区的经济利益连为一体，息息相关。本地区经济状况好，企业利税增长快，政府财政收入好，法院的设施、办公条件和装备就会有改善，办案经费也能保证，同时法官的工资、福利和住房条件也能得到改善。相反，地区经济落后，企业亏损，财政收入不好，法官的办公、装备、工资、生活条件都会受到影响。

14、在这种经济利益关系中，地方法官在处理有经济利益的案件和执行判决中，都会有一种地方利益和个人利益的考虑，希望本地当事人胜诉，本地的钱不要被外地拿走。加上有地方党政领导的要求和支持，于是，司法活动中违反法律，滥用职权，偏袒本地人，不作司法协助，甚至枉法裁判等地方保护主义就是很自然的了，法院自然成为保护地方利益的工具，它就不再是“国家”的法院，而是纯粹的“地方”法院，法院乐于执行的不是国家的法律，而是地方的“法律”。这些情况表明，过去那种地方化的司法体制的设置已不完全适应市场经济的需要。中国的法制在全国各地的地方保护主义下已被撕得破碎不堪，有的地方法院已赤裸裸地成为地方当事人债权人和债务人的私人保镖

15、，一些地方法院在本地当事人带领下到外省市去秘密拘捕、绑架对方当事人的恶性事件时有发生。在地方保护主义下，法律的公正性正在丧失。造成这种状况的原因有法院设置上的问题。因为，我国法院设置是完全地方化的，司法辖区与行政区划是完全合在一起的。法院是各级地方政权的一部分，它的名称都称省法院、市法院、县法院。法院的人事任免，法院的一切经费，法官的衣、食、住、行，托儿养老，都系于地方党政手中，法官怎么能够完全置地方利益于不顾而依法办案呢？如果法院不听地方党政领导的意见，轻则被训斥，重则罢官；在各种权力压力和地方利益的引诱下，法官很难刚正不阿。我们没有理由指责“财政分灶吃饭”的体制改革，中央与地方分权分税是符

16、合市场经济改革方向的。问题并不在于产生了地方利益，而在于过去计划经济利益一统下的地方化的司法机构设置已不能适应这种市场经济的需要，必须做出相应的改革。由于过去经济一盘棋和利益统一，法律上的司法机构的地方化设置只是虚假的地方化，所以，不会出现地方保护主义。在中央与地方利益分野以后，司法机构设置上的地方化就会成为真正的地方化，而使中央的集权和统一化成为虚假的。所以，改革必须改掉地方化的司法设置，强化中央的司法权力。在1996年3月召开的八届全国人大四次会议上，一位广东律师给全国人大常委会副委员长王汉斌写信，提出改革法院管辖制度，克服地方保护主义的建议。6他提出，对发生于跨地区的纠纷，实行当事区法院管辖制，并建立中央法院系统直接管辖跨地区案件。在西方资本主义早期，这种地方保护主义也曾严重存在。像英国在13、14世纪及15世纪，征服统一英国建立中央政