2013年辽宁省农村社会救助研究 一 辽宁省农村社会救助实施现状分析农村低保、五保供养、医疗救助以及临时灾害救助是农村社会救助的重要组成部分，以下分别对这些内容的实施状况进行分析一）辽宁省农村低保实施现状2013年，辽宁农村低保标准持续提高辽宁省政府办公厅于2013年5月3日下发了《辽宁省人民政府办公厅关于提高城乡居民最低生活保障和农村五保对象供养标准的通知》，《通知》中指出，不仅将现行城市低保标准提高10%左右，还要按不低于现行标准的10%提高农村低保标准在农村五保对象供养标准方面，将现行的农村集中供养五保对象供养标准提高8%，将现行农村分散供养五保对象供养标准提高10%提高后的新标准已于2013年7月开始正式实施在新标准中，全省的农村低保平均标准由2448元/年提高到2737元/年，增长幅度为11.8%，而城市的低保平均标准增幅为11.4%全省农村低保的保障人数为52.3万户、88.3万人，保障面为4.2%与全国情况对比来看，农村最低生活保障标准居全国第9位，比上年的第7位有所下降从民政部规划财务司提供的第二季度各省农村最低生活保障标准数据来看，排在辽宁省前面的分别为北京（6258元）、上海（6000元）、天津（5112元）、浙江（4418元）、江苏（4349元）、内蒙古（3259元）、海南（2937元）、广东（2934元）。
从省内对比情况来看，农村低保标准增幅最高的地区是大连和鞍山，大连由3010元/年提高到3600元/年，鞍山市由2400元/年提高到2880元/年，增幅均在20%左右近年来，辽宁省高度重视民生问题，每年都把切实提高全省人民的生活水平作为政府的重点工作，城乡最低生活保障标准连年提升以大连市为例，自“十一五”以来，大连市先后七次提高了城乡最低生活保障标准，其中农村低保标准每人每月净增加156元，增幅达到108%而全省在农村最低生活保障方面的投入也越来越大，以近五年的前三季度辽宁省农村最低生活保障的支出为例，辽宁省农村最低生活保障支出呈明显上升趋势，其中2011年和2012年都比前一年明显地加大了投入，2013年前三季度辽宁省的农村最低生活保障支出比2009年同期增加了146.22%（见图1）图1 2009年至2013年前三季度辽宁农村低保支出情况（二）辽宁省农村五保供养实施状况2013年，辽宁省继续提高农村五保供养标准如大连市的农村五保对象集中供养标准由原来的6300元/年上升到6900/年，上升幅度为9.52%，而分散供养标准由3132元/年上升到3720元/年，上升幅度达18.77%丹东市的农村五保对象集中供养标准由原来的3960元/年上升到4560元/年，增幅为15.15%，分散供养标准由2720元/年上升到3320元/年，增幅为22.06%。
从农村五保供养的人数上来看，根据国家民政部公布的2013年部分月份的辽宁省农村五保供养人数，2013年辽宁省农村五保供养总人数有减少的趋势，但是幅度不大，而集中供养人数占供养总人数的比例也基本稳定，一直维持在1/4左右（见表1）但同期全国的集中供养比例要高于辽宁省，稳定在33.8%左右的水平表1 辽宁省2013年部分月份农村五保供养人数在农村五保供养机构的建设上，2013年辽宁省启动了农村五保供养服务机构星级评定活动，从敬老院的机构设置、人员配置、配套设置和服务管理等各个方面对五保供养服务机构进行打分，每两年评定一次，不搞终身制，评定的有效期为四年对获得星级评定的农村五保供养服务机构，将在相关的资金分配中予以重点倾斜三）辽宁农村医疗救助实施状况我国目前的农村医疗保障体系主要是以新型农村合作医疗和农村医疗救助为主农村医疗救助作为最后一道保障线，应该和新型农村合作医疗制度进行良好的衔接这个衔接主要体现在两点：一是医疗救助应该资助救助对象参加新型农村合作医疗；二是在救助对象享受新农合后依然存在经济困难的给予二次救助2011年辽宁省民政厅下发了《关于加强城乡医疗救助工作的指导意见》，《意见》中要求全额资助农村低保对象参加新型农村合作医疗。
仅2013年上半年，全省共资助农村低保对象99万人次参加新农合，基本实现了农村低保对象全额资助参合辽宁省多个市还积极推进“一站式”结算工作，农村医疗救助中需要政府支付的部分不再需要特困家庭垫付，而由医院向政府结算，从“医前垫付、医后报销”转向“随来随治、随结随走”的一站式结算截至2013年10月，全省实行“一站式”结算服务的县区达到70%，沈阳、大连、本溪、铁岭、辽阳、葫芦岛（农村）全市实现了“一站式”结算服务全省同时全面开展重特大疾病医疗救助试点项目，将医疗救助制度与医疗保险制度更加紧密地结合起来，将重特大疾病患者经医疗保险补偿后仍然难以负担的部分医疗费用纳入农村医疗救助部分支付2013年省以上财政安排医疗救助资金共计3.33亿元，其中包括城市1.76亿元、农村1.57亿元，上半年，医疗救助资金支出3.09亿元，救助人次达到190万人次，其中城市72万人次，农村达到118万人次（含资助参合人次）沈阳、本溪、锦州、丹东、营口、盘锦、辽阳七市提高了农村医疗救助水平，实行了城乡统一的住院救助最高限额，有效地推进了城乡医疗救助标准一体化四）辽宁省农村临时灾害救助状况近年来，辽宁省农村临时灾害救助制度不断完善，从而最大限度地降低了突发自然灾害对农村居民生活和生产影响。
2013年8月15日至17日，辽宁省抚顺地区遭受了暴雨袭击，暴雨使得抚顺市各内河流域河水暴涨，从而形成了特大的洪涝灾害，其中浑河清原段尤为严重根据辽宁省民政厅的统计上报，“816”暴雨洪水灾害造成辽宁省受灾人口180万人，因灾死亡63人、失踪101人，紧急转移安置灾民19.9万人；农作物受灾面积达17.38万公顷，绝收面积为3.14万公顷；倒塌的房屋共3723户、10130间，严重损坏的房屋达13125间，本次洪涝灾害造成直接经济损失85.6亿元灾害发生后，辽宁省减灾委启动三级响应，辽宁省委省政府领导奔赴灾区第一线，负责救灾的指挥工作辽宁省民政厅及时地派出了三个工作小组深入清原、新宾两县核查灾情，以掌握灾区第一手资料，为后续的灾害救助工作提供重要的依据为使灾民获得良好安置，辽宁省民政厅紧急向受灾地区调运了帐篷1300顶、棉被褥3.3万套、迷彩服8000套、折叠床1000张，对紧急转移的灾民采取集中安置和分散安置相结合的方式，全省一共设立了98个集中安置点，集中安置了1.17万受灾群众民政部紧急为辽宁省调拨了帐篷3000顶、单人床2000张、棉被5000套、睡袋3000个此外，辽宁省红十字会、辽宁省总工会、辽宁省妇联等也为灾区人民的安置和重建工作做出了贡献。
目前，抚顺地区的灾后恢复共建工作已经取得了明显进展，部分受灾严重的乡镇卫生院和村卫生室已经开诊，受灾学校已经全部开学抚顺市政府已经制定灾后恢复重建工作实施方案，修复和重建水毁房屋工作被放在了优先位置并已全面展开，以确保受灾群众能够温暖过冬二 辽宁省农村社会救助问题分析（一）城乡救助水平差异依然巨大长期以来，我国的城市社会救助制度和农村社会救助制度是截然分开的近年来，辽宁省委省政府一直致力于缩小城乡的社会救助水平差距，在2013年下发的《提高城乡居民最低生活保障的通知》中指出，按现行标准的10%左右提高城市低保标准，按不低于现行标准的10%提高农村低保标准逐渐缩小城乡社会救助水平差距将成为辽宁省社会救助制度发展的一种趋势但就现状来说，辽宁省的城乡社会救助水平依然有着比较大的差距，以城乡最低生活保障标准为例，我们将2012年人均GDP和辽宁省最为相近的两个省份——广东省、福建省以及略高于辽宁省的两个省份——浙江省、江苏省与辽宁省进行城乡低保标准的相关比较发现，辽宁省农村低保标准比较低，而且城乡低保标准差距较大（见表2和图2）辽宁省农村低保标准仅是城市的57%，而辽宁省与广东省、浙江省、江苏省差距较大，农村城市低保标准比最高的为江苏省，达到了81.46%，高出辽宁省约24个百分点，而与辽宁省经济发展水平相当的广东省也比辽宁省高出了13个百分点。
因此，辽宁省在经济发展的同时，在农村社会救助方面也应该向经济发达地区逐渐靠拢，继续加大力度缩小城乡救助水平的差距表2 全国部分省份2013年9月城乡低保标准图2 全国及部分省份农村低保标准占城市低保标准的比重（二）农村社会救助资金投入不足在农村社会救助的支出方面，辽宁省依然还有加大投入力度的空间2013年1～8月份辽宁省全省的公共财政预算收入达到2253.1亿元，同比增长率为7%；全省公共财政预算支出完成2807.5亿元，同比增长率为11.6%，而同期辽宁省农村最低生活保障支出为10.91亿元，同比增长率为5.0%，与公共财政预算收入及公共财政预算支出的同比增长率相比还有一定的差距2013年前三个季度，辽宁省全省社会服务经费实际支出79.90亿元，在农村社会救助方面，农村最低生活保障金方面共支出12.08亿元，农村集中五保供养支出1.34亿元，分散五保供养2.39亿元，农村医疗救助（含资助参合）3346.2万元，其他农村社会救济支出1236.4万元，农村社会救助共支出16.28亿，占社会服务经费总支出的20.38%，比2012年同期略低与全国其他地区相对比，辽宁农村社会救助投入经费数额稍高于福建省，低于江苏、浙江、广东，并与之存在着比较大的差距。
在农村社会救助经费占社会服务经费的比例方面，辽宁省是几个省中最低的，也低于全国水平（见图3）可见，在辽宁省的社会服务方面，农村社会救助并没有被放在十分重要的位置，与经济发展情况相当的和略好的其他省相比，辽宁省的农村社会救助被重视的程度较低，辽宁省还是把更多的资源放在了城市救助方面图3 辽宁省与全国及部分省份社会救助经费投入情况（三）医疗救助范围小，无法解决根本问题2013年，辽宁省将医疗救助的工作重点放在继续推进重特大疾病医疗救助试点项目以及医疗救助资助参合两个方面新型农村合作医疗虽然在一定程度上解决了农村居民的医疗问题，这个制度只是报销一定比例的医疗费，剩余比例的医疗费对一些贫困的农村居民来说，依然是无法负担的因此，新农合医疗保险制度被一些专家学者认为是一种对相对富裕的农村居民有利的制度，对十分贫困的农村居民来说，新农合依旧无法解决他们的医疗问题农村医疗救助制度则应该在某种程度上弥补这个缺陷，辽宁省在这方面主要采取了重特大疾病医疗救助在重特大疾病医疗救助试点的工作方面，依然存在着很大的缺陷重特大疾病医疗救助试点项目的救助范围非常窄，很多非重特大疾病的开销也是巨大的，大部分农村贫困居民不在救助范围内。
对这个问题，辽宁省正在逐步解决中如本溪市在2012年11月开始实施的《关于完善特大疾病医疗救助政策的通知》中提出，在一个救助年度内，不分病种，当城乡低保及边缘对象在定点医疗机构进行就医时，医院救助、特病门诊达到年最高限额，将对个人负担医疗费用超过5000元（包括5000元）的城乡低保对象给予1500～35000元12个档次的一次性医疗救助金对于患20种重特大疾病的符合标准的救助对象，将在相应救助档次的基础上增加500元的救助金改善后医疗救助政策的救助范围明显扩大了，但是救助水平依然偏低以个人负担医疗费用5000元为例，经过医疗救助政策补贴之后，个人依然需要支付3500元而辽宁省现行的农村最低生活保障标准为2737元/年，也就是说当个人负担医疗费达到接受医疗救助的资格后，个人实际需要支付的医疗费用对于把最低生活保障金作为家庭主要收入的极度贫困家庭来说依然无法负担四）救助过程中忽视受助者能力培养辽宁省现有的社会救助仅是一种维持贫困家庭的基本生活的被动救助。