深圳市殡葬事业的改革与发展 殡葬改革是党和国家历来倡导和推广的一项重大社会变革，是实施可持续发展、建设节约型社会和构建社会主义和谐社会先锋城市的重要内容，是减轻群众负担和促进“两个文明”建设的重要渠道深圳市从1997年开始全面推行殡葬改革，创造两项位居全国前列的纪录：一是已连续十年保持100%的火化率；二是法条精细，力度大，五项领先深圳连续四年获得广东省殡葬管理考核第一，并获得广东省“十五”期间考核总评分第一一 深圳市殡葬改革现状1996年以前，深圳市殡葬状况存在严重的“一低两乱”，火化率徘徊在30%，低于全国平均水平；到处乱埋乱葬，殡葬管理一度比较混乱1996年10月深圳市委二届四次会议把殡葬改革列入精神文明规划，把治理“一低两乱”列为近期目标11年来，深圳市坚持以人为本，群众利益至上的原则，坚持殡葬服务的社会公益性质，积极推进以管理体制改革为重点的殡葬改革，攻坚克难，在实践中科学调整改革目标，把目标逐渐锁定在“管办分离、依法监管、强化执法、规范服务”上，努力打造“阳光殡葬、文明殡葬、绿色殡葬”的服务品牌，为建设现代化的殡葬事业体系奠定扎实的基础截至2007年底，全市共有火葬场1处、殡仪馆1家（系国家一级殡仪馆），殡仪服务单位3个；公墓24家，其中经营性公墓5家，公益性墓园19个；骨灰楼13栋，深埋绿化地126处。
一）殡葬立法“五条硬杠、五项领先”深圳市人大常委会于2000年1月11日颁布《深圳经济特区殡葬管理条例》[1]，该部法规体现了政府（民政部门）垄断尸源的立法思想，这既是我国大中城市殡葬改革成功经验的总结，也是与世界先进国家相接轨的除此之外，该市殡葬立法突出体现了“五条硬杠”1.全面实行火葬广东省政府决定自1998年起，全省都划为火葬区深圳市贯彻省里的决定，态度坚决，措施有力，在立法上明确不设土葬区，不分户籍人员和非户籍人员，实行属地管理，除了经民族宗教事务管理部门和民政部门确认符合土葬条件的死者外（如国家规定可以土葬的少数民族人员），一律火化，强调“全面”，不留口子并规定土葬的遗体应当在政府批准设置的专门墓园内安葬辖区内100%实行火葬，这在当时的国内殡葬法条里是独一无二的2.实行严格的接运尸体限时制《深圳经济特区殡葬管理条例》把接运尸体划分为两个环节，即丧属通知殡仪馆和殡仪馆接通知启运，对第一个环节又细分死于家中和死于医院两种情形，并明确每个环节、每个情形的时限，可谓法条缜密，不容含糊该市立法贯穿“第一时间办丧”的理念，对殡仪馆并未留出“时间海绵”，规定尸位与殡仪馆之间的启动加通勤时间控制在4小时以内；留给丧属的弹性时间为8小时或12小时，是上海市、汕头市的1/3或1/2（其他直辖市和经济特区未规定），是殡仪馆的2倍或3倍，充分体现了快字当头、足时接运和对居民宽、对公共服务机构严的立法取向，这是对我国殡葬立法的一个成功创造。
3.实行火化限时制《深圳经济特区殡葬管理条例》第14条规定：“应当火化的尸体，除公安机关、司法机关或者医院检验、鉴定需要外，应当自运至殡仪馆后10日内火化”这个时限主要是尊重丧属的意愿，法规上把握合适的期间，这比上海市“15日内”火化的规定缩短1/3，比汕头市“48小时内火化”的规定宽松许多从技术上说，深圳市殡仪馆拥有火化炉7个，日处理遗体能力35～42具之间，接到通知单后8小时内完成火化，完全能够满足本市的需要1997年深圳市政府办公厅专门下发通知[2]，“一般情况下，遗体应在72小时内火化”4.建立尸体登记制度1997年开始，深圳市宝安区、龙岗区、南山区开始在医院建立尸体登记制度经过三年的经验积累，2000年颁布的《深圳经济特区殡葬管理条例》第12条规定：“殡仪馆、医院和其他有保管尸体业务的单位应当建立尸体登记制度，采取有效措施加强尸体管理，防止尸体违法运出本市”建立尸体登记制度是火化率保持100%的重要一环，这在国内的殡葬法条里是独一无二的5.限定墓穴面积深圳市立法者对墓穴面积进行严格的数量限定，这与北京市、重庆市、汕头市等城市是相似的我们把上述五条硬杠归纳成表格（见表1），从中看出，这五条在国内殡葬立法中处于领先地位，其中第一条、第二条和第四条独一无二。
表1 深圳市与直辖市、经济特区殡葬立法比较一览表（二）建立健全“三级量化、考良取向”的殡葬管理目标考核体系深圳市从1997年3月起建立殡葬管理目标责任考核制度[3]，按照“深圳市殡葬管理计划目标考评办法”，区、街、居逐级签订责任书，开展百分制量化考核，实行评优评先“一票否决”制度，“三级量化”的历史已有11年对考核优秀的通报表彰，发给奖杯和奖金；对考核不合格者，予以通报批评、黄牌警告，直至行政处分考核制度历经两次完善，可划分为三个阶段：第一阶段的基本特征是，单一考核政府，结果考核为主，只有静态考核，火化率指标占绝对比重，属于考过关阶段，以市政府下发的《关于印发深圳市殡葬管理计划目标考评办法的通知》（深府〔1997〕81号）为标志；第二阶段的基本特征是，实行双考核，大量运用过程考核，微量引入动态考核，目的是建立长效机制巩固100%的火化率，属于“考中”阶段，以市政府办公厅下发的《关于印发深圳市2001～2005年殡葬管理目标考核办法的通知》（深府办〔2002〕29号）为标志；第三阶段，实行纵横交错式考核，综合运用各种科学考核手段，考核尺度有了质的提升，着力推进火化以外的殡葬改革，属于“考良”阶段，以市政府办公厅下发的《关于印发深圳市“十一五”期间殡葬管理目标考核办法的通知》（深府办〔2006〕220号）为标志。
考核制度的变迁具有如下三个特点1.从单考核向纵横交错式考核转变深圳殡葬管理考核对象的历史轨迹是：单考核→双考核→纵横交错式考核第一阶段的考核仅仅是区政府，考核对象单一；第二阶段增加了区政府主要负责人和分管负责人，实现单位与负责人的双考核；第三阶段增加了考核维度，纳入了横向的职能部门，形成纵向政府与横向同级部门构成的立体考核面（详见表2）表2 1997～2007年深圳殡葬管理考核对象变化表2.考核重点从结果考核转向结果与过程考核并重，从偏重静态过程转向动态过程以对区政府的目标考核体系为研究对象1）“结果分”与“过程分”的比例调整结果分从第一阶段的88%下降到第三阶段的44%，降幅为50%；过程分则从第一阶段的12%上升到56%，升幅为367%，超过了结果分；反映出火化率保持100%后，长效机制建设的内容在加大，以及火化之外的殡葬改革分量在不断攀升，比重变化如图1图1 “结果分”、“过程分”三阶段变化情况（2）过程分内部比例第一阶段的考核办法满足于组织机构、建章立制等静态层面，并未设置动态过程分；第二阶段开始赋值动态机制，第三阶段显著强化了动态机制建设的考核，分值总量超过静态，主要分布是：殡葬管理协调机制及联席会议制度（占10分）、尸体管理运行机制（占5分）、殡葬管理执法纳入街道城管综合执法范围（占3分）、组织骨灰处理方式改革活动（占5分，直接反映葬法改革成果）和开展文明祭祀活动（占3分，直接反映葬礼改革成果），详见表3。
表3 1997～2007年深圳殡葬管理考核分值结构变化表3.考核结果评价从模糊走向精确，尺度由“中”到“良”第一阶段，百分制的分值结果不是主要的，“火化率计划目标”才是关键指标；第二阶段，90分以上奖励，60分以下惩罚，即中等以下受罚；第三阶段，仍然是90分以上奖励，但80分以下惩罚，惩罚空间发生质的膨胀，惩罚尺度由“中”到“良”三）启动殡葬体制改革1.全面实行火葬火葬是我国殡葬改革的方向，有利于杜绝“死人与活人争地”、土地资源浪费和森林赤字问题1996年深圳市火化率为30.1%，低于全国平均水平，其中宝安区仅为3.8%深圳市委、市政府像抓计划生育那样高度重视，建立了“三级量化”的殡葬管理目标考核体系，层层签订责任状，重奖火葬，重罚土葬，村集体经济改制的股份公司把火葬工作同股份分红挂钩（有的纳入理事会章程），医院建立了尸体登记制度，多管齐下，终于取得了突破，1997年火化率上升了48个百分点，1998年实现了100%的火化率，如表4表4 1996～2007年全国、广东省与深圳市火化率对比一览表2.实行政事分开2006年开始，深圳市启动殡葬行政管理机构、执法机构与服务经营实体分设工作按照“半步策略”，首先将市殡仪馆从市殡管所整体剥离，作为殡仪馆的下属法人单位，迈开了事企分开的实质性步伐；其次将市殡葬管理所的殡葬管理、执法、监督检查和宣传、协调等管理职能剥离出来，暂由依托在市民政局的殡葬改革领导小组办公室负责，初步实现政事分开。
3.开放殡仪服务市场2004年起，深圳市逐步开放了丧葬用品和殡仪设备的生产销售，从市殡仪馆引入竞争机制切入，允许死者家属将遗体化妆、整容、穿衣后，运来殡仪馆处理；允许丧属自带自配骨灰盒、寿衣、花圈；允许遗体不带棺火化[4]2006年2月28日深圳市丧葬用品超市正式开业，市殡管所制定了《殡葬用品超市进驻生产厂家准入条件》，控制毛利率在40%以内，2007年末进驻的生产厂家达9家，全部实行厂家直销大量社会人员和社会资金涌入殡葬行业，截至2007年底，全市注册殡葬业企业40户、个体工商户4户，殡葬用品市场化竞争局面初步形成，企业效益增长与消费者福利增加的共进局面逐步形成四）创新殡葬服务机制1.改革骨灰处理方式，倡导绿色殡葬深圳市的骨灰处理方式主要有五种：骨灰公墓、寄存骨灰、骨灰深埋和树葬、骨灰撒海其中后两种方式是不留骨灰的自然葬法，代表着骨灰处置的方向，最早由日本殡葬自由促进会提倡，深圳市已实施了十周年1998年4月24日，深圳市殡管所首次组织骨灰撒海活动，截至2007年12月，累计21次组织骨灰撒海活动，共有31394具骨灰撒向大海，回归自然文明祭祀方面，通过树立尊老敬老、厚养薄葬的典型，引导丧事从俭；通过倡导戴白花黑纱、鞠躬默哀、播放哀乐、鲜花拜祭、无烟拜祭等文明方式，代替披蔴戴孝、扬幡招魂、烧纸化钱、吹鼓打斋等陈规陋俗；2007年清明、重阳节期间，深圳市投入20多万元购买鲜花1万多束，免费派送拜祭群众，鲜花拜祭逐渐成为群众的自觉行为，社会反响很大，备受媒体赞誉。
2.全面推开殡葬服务进社区工作深圳市盐田区早在2002年就推行殡葬管理“费随事转”制度，把涉及殡葬管理业务的七项责任逐项分解到居委会，并相应拨给工作经费，当年在全市推广2006年制定了《深圳市社区殡葬管理信息联络员制度》，在全市各社区设立殡葬信息联络员，负责收集社区内的殡葬工作信息、宣传党和国家的殡葬改革政策法规，协助群众办丧，把殡仪服务由馆内向馆外延伸值得一提的是，开展户籍人员“临终关怀”活动，给每位符合条件的居民补助1000元，在服务的同时实现了死亡人口动态管理截至2007年12月31日，全市55个街道办事处共注册聘任殡葬信息联络员647名，殡葬管理网络已覆盖深圳市每个社区有的街道设立了殡葬服务窗口，与正规的殡仪服务部合作，优先、优惠、优质为社区居民提供丧事服务3.推出多种让利服务，以“最低价格丧葬基本服务”为代表为了规范殡葬服务市场，解决不同层次，特别是低收入和困难群体人员的“死有所葬”问题，从2004年1月起，深圳市殡仪馆推出“最低价格丧葬基本服务”，对困难户实行699元的全套式殡葬服务[5]，从2006年下半年开始推出419元最低丧葬服务，为特困群众实行费用减免该馆还引入公开招标的方式采购丧葬用品，带来成本下降，带动零售价下调，使群众得实惠。
心安殡仪服务公司让利群众，主动调减骨灰盒、火化棺、花圈三类74个品种的价格，年让利近300万元宝安区规定丧葬用品销售价顺加不超过40%，光明新区规。