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1、乡镇农村综合改革的难点与思考 信阳农村改革综合试验调研与思考 陈锡文 中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文带领中农办农村改革发展综合试验区调研组实地调研指导固始县农村工作 信阳是典型的传统农区，也是我国重要的粮食主产区，粮食产量占全国的1%、河南省的1/10以上。党的十七届三中全会以后，信阳市委、市政府开始认真学习这次全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，结合自身情况深入研究如何推进农村改革发展，出台了大量的具体政策措施，农村改革发展进入了一个新的阶段。2021年5月14日至16日，我们专门到信阳对农村改革试验区建设进行了实地调研，先后走了5个县，看了12个点。调研
2、表明，经过两年多的实践探索，信阳的农村改革试验确实取得了显著成效，不少经验值得借鉴和参考，给我们从事“三农”工作的同志带来了很多启发。 一、推动农村改革发展事关全局，具有重大意义 1978年12月召开的党的十一届三中全会，在我们党的历史上具有里程碑意义。这个会议对进行了拨乱反正，为改革开放奠定了重要思想和理论基础。党的十一届三中全会形成了中共中央关于加快农业发展若干问题的决定这一具体成果，拉开了农村改革的序幕，也拉开了改革开放的序幕。正是由于抓住了农村改革这个牛鼻子，我国一举扭转了国民经济走向崩溃边缘的局面，迎来了改革开放的春天。 在党的十一届三中全会召开30年之际，全党、全社会都在以各种方式
3、进行纪念。党的十七届三中全会在这个时候召开，到底选一个什么主题为好。中央研究后决定，把十七届三中全会的主题定在农村改革发展上。这不仅是对党的十一届三中全会最好的纪念，同时也是让全党清醒地意识到，即便农村改革是在全国率先推进也是首战告捷的领域，农业农村发展确实取得了巨大成就，但是农业农村仍面临很多新的情况和问题迫切需要解决，农村的改革发展还需要进一步推进。党中央选定这样一个主题，有着重大的战略考虑。这次全会对到2021年以前的农村改革发展进行了全面部署，提出了农村改革发展的重大任务。 到上世纪末，我国实现了现代化建设“三步走”战略的第一步、第二步目标，人民生活总体上达到小康水平，这是中华民族发展
4、史上的一个新的里程碑。但这种小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的，而城乡二元经济结构还没有根本改变就是这些问题的重要体现。党的十六大报告提出，要在本世纪头20年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，在这样一个新的历史背景下，农村改革发展就具有特殊重要的意义。农村人口占全国人口的绝大多数，不解决好“三农”问题，不可能实现全面小康。因此，党的十六大报告指出，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务，并首次提出了“统筹城乡经济社会发展”这样一个重大战略思想。2021年1月，胡锦涛总书记在中央农村工作会议上作了重要讲话，他明确指出，全面建设小康社会
5、最艰巨、最繁重的任务在农村，必须把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。从十六大开始，我们党就已经清楚地认识到解决好“三农”问题对于全面建设小康社会、对于基本实现现代化、对于中华民族实现伟大复兴的重大意义。 党的十六大以后，中央对“三农”问题的认识不断深化，对解决“三农”问题的理论不断升华，强农惠农力度不断加大。从2021年开始，党中央、国务院连续8年出台一号文件对农业农村工作进行部署，出台了一系列的重大政策，包括取消农业税，对农民直接补贴，实行粮食最低收购价，加强农村水、电、路、气等基础设施建设，加快农村文化、教育、卫生、社保等社会事业发展，推进集体林权制度改革，推动城乡平等就业，推进供
6、销社改革，加快发展农民专业合作社，开展包括乡镇机构、农村义务教育经费保障机制、县乡财政管理体制、乡村公益性债务化解试点等内容的农村综合改革。这些政策的出台，又一次极大解放了农村的生产力，农村改革发展呈现出非常好的局面。粮食产量快速提高。2021年至2021年，我国粮食产量从2021年的8614亿斤增加到2021年的10916亿斤，年产量增加了2302亿斤，实现“七连增”，其中有四年突破了1万亿斤，这是个非常了不起的成就。农民收入快速增长。2021年农民人均纯收入3255元，2021年是5919元，扣除物价指数，“十一五”时期农民人均纯收入年均增长8.3%。农村民生加速改善。农村水、电、路、气、
7、房等建设明显加强，科教、文化、卫生、社会保障等事业发展明显加快。与之同时，农村基层组织建设不断加强，农村民主法制建设稳步推进，农村社会保持和谐稳定。 为出台这些重大政策，公共财政的投入大量增加。经过算账，这几年来的每一个文件中的含金量都没有低于过800亿元，一年一年往上加，估计今年中央财政的“三农”投入可能突破1万亿元。为什么能这样。一是党中央提出了以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观。而农业农村发展最能体现以人为本的，农业搞得好不好，决定全国一半以上的人是一个什么样的生活状态；而农产品供给得怎么样，又决定城镇居民生活得怎么样。二是我国经济实力、综合国力、政府财力大为增强。过去想办办不了的
8、事，甚至不敢想的事，现在有条件了。2021年，国家的gdp总量是9.9万亿元，2021年达到39.8万亿元，比2021年增加3倍多。2021年的国家财政收入是1.34万亿元，2021年达到8.31万亿元，比2021年增加5.2倍。公共财政更多地往农村倾斜，让农民受益，是贯彻落实科学发展观的重要体现。 二、信阳农村改革发展综合试验的方向总体正确，成效显著虽然近年农业发展形势好、农村面貌变化大、农民得到的实惠多，但要清醒地看到，当前和今后巩固发展农业农村发展好势头的基础仍不牢固，促进农业农村又好又快发展的长效机制仍不健全，推进农村改革发展任重道远。农业的比较效益低下，“三农”工作任务重、见效慢，信
9、阳市委、市政府贯彻落实党的十七届三中全会精神，能主动请缨开展农村改革发展综合试验，这是有全局意识、有政治责任感的重要体现。尽管调研的时间不长，但我们在以下三个方面深有体会。 （一）发展工业化、城镇化不以牺牲粮食生产、不以牺牲农业发展、不以牺牲生态环境为代价 在一些经济发达地区，“三农”问题往往摆不上位置，也往往觉得搞好农业也没有多大的意思，于是就把农业扔到了一边，结果耕地大量减少。过去的很多鱼米之乡，现在不仅调不出粮，还要靠外地调进。当然，由于区位不同、自然资源条件不同、经济发展结构不同等，一些地方粮食产量出现变化是很自然的。但从我国来看，粮食问题、“三农”问题，在任何地方都不应该疏忽。党的十
10、七届三中全会的决定指出，农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。这就要求我们必须居安思危、加倍努力，不断巩固和发展农村好形势。有些同志觉得，“居安思危”这个词语气很重，问题是不是有那么严重。但客观的现实是，如不居安思危，确实要出大问题，2021年的粮食产量一度下降到了8614亿斤，比历史最高年份下降了2021多亿斤。我国的粮食消费水平每年增长100亿斤左右。尽管近年粮食连年增产，但是我们从事农业工作的一天到晚非常紧张，不知道明年怎么样，更不知道后年怎么样。规律就是这样，连续增产的时间越长，可能离减产的拐点就越近，我们做不了老天爷的主。今年春节前
11、后的大旱，使得农业生产面临的形势非常严峻。“两会”期间，有的媒体爆炒说，粮食主产区大旱，今年粮价一定要暴涨，很多老百姓就很担心。好在党中央、国务院下了大的决心，新增抗旱投入129亿元，农业生产才得以正常进行。推进农村改革发展，不能在粮食生产这个方面出现偏差。进入信阳境内后，到处都是郁郁葱葱，到处都是农忙景象。我们了解到，信阳市2021年的粮食总产量达到115亿斤，连续7年创历史新高，连续3年保持在110亿斤以上，为国家粮食安全作出了重要贡献，这是非常难得的。 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议指出，“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是十二五时期的一项重大任务
12、”，要求夯实农业农村发展基础，提高农业现代化水平和农民生活水平。信阳坚持不以牺牲农业、粮食生产、生态环境为代价的发展方式，一定能走出一条全面协调可持续的科学发展道路。 （二）努力探索农民增收途径，农民收入快速增加 在农民收入方面，从全国来看，家庭经营性收入占一半左右，工资性收入占40%左右，转移性收入占6%左右，财产性收入占3%左右。因此，前面两块是大头，也是最需要着力的部分。 农业是农民增收的一大支柱，这里面有很大的潜力。现在城镇居民消费越来越注重质量、注重健康、注重营养、注重安全，这就意味着农产品价格必定要有一个上涨的空间。信阳市农民收入的提高，有很大一块就是要靠种植业。尤其让人关注的是，
13、信阳近年茶产业取得了突破性进展。2021年的茶叶种植面积达到93.49万亩，总产量4.12万吨，分别比上年增长8.8和20.8。“信阳红”的开发，可使每亩茶园每年增收2021元，全市农民每年可增收20亿元。畜牧业也保持了较快发展，2021年肉类总产量达到57.76万吨，比上年增长了5.9，这非常不容易。信阳外出打工的农民多，工资性收入所占比重也较高。近年来，信阳市委、市政府为优化农民外出务工条件作了大量卓有成效的工作。正是由于多方面的努力，信阳市农民收入保持了较快增长，2021年的农民人均纯收入达到5300元，比上年增长了15%。 （三）坚持“以工促农、以城带乡”的方针，统筹城乡经济社会发展
14、在党的十六届四中全会上，胡锦涛总书记在进行国际经验比较的基础上指出，“纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业化提供积累，是带有普遍性的趋向；但在工业化发展到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村的协调发展，也是带有普遍性的趋向”。这次全会的主题是关于加强党的执政能力建设，在这样重要的关于党的自身建设的全会上讲这一段话，意在提醒和告诫全党，当经济社会发展到我们现在这个阶段的时候，处理好工农和城乡之间的关系，直接关系到我们党的执政基础。2021年年底，胡锦涛总书记在中央经济工作会议上明确指出：“我国总体上已经进入了以工促农、以城带乡的发展
15、阶段。”因此，我们要更加自觉地调整国民收入分配结构，更加主动地解决好“三农”问题。党的十六届六中全会通过的中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定要求，“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。城乡之间的公共服务差距是我国公共服务差距大最突出的体现，推进基本公共服务均等化，非常关键的就是公共财政更多向农村倾斜，让农民更多享受到公共服务，让农民共享改革开放的成果。 我到信阳来一个很深的体会是，信阳市各级政府财力虽然并不充裕，但是市委、市政府不搞政绩工程，不搞面子工程，非常主动地调整政府的支出结构，努力促使公共财政向农村倾斜，更多地去解决农民实实在在的民生问题。这几年来，信阳市农
16、村的水、电、路、气等基础设施建设和教育、卫生、文化、社会保障等社会事业的发展，取得了突破性进展。这几天我所看到的村卫生室、图书馆、幼儿园，都建设得很好。坦率地说，比长三角、珠三角等经济发达地区的也不差，我确实很受感动。 三、抓住关键问题，进一步推动农村改革发展 根据党的十七届三中全会决定关于大力推进改革创新、加强农村制度建设的要求，信阳市在农村开展了土地流转、资金投入、社会化服务、社会保障、支持创业人才、文化引领经济社会发展、城乡一体化发展、组织建设和民主管理等八个方面的体制机制创新探索。我觉得信阳在以上方面的改革都需要探索，这里我重点谈两个问题。 （一）提高农民的组织化程度 凡农业实现了现代化的国家，除了特定的农业生产（比如工厂化育秧、养殖小区规模化饲养等），大田作物生产没有一个国家农业不是家庭经营
