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1、 我国城乡公共服务供给的制度变迁与现实状态 第一节 新中国成立后我国城乡公共服务供给的制度变迁一 城镇公共服务供给的制度变迁（一）计划经济时期的城镇公共服务供给制度从历史上看，19491978年，我国实行的是高度集中的计划经济体制，与这一体制相适应，我国在城镇公共服务领域推行的是以政府包揽、分级负责、平均分配为主的高度集中、统一计划的供给制度。城镇各级教育基本实行国家统办、政府全额拨款制度，城镇居民只需要交纳基本的学费和杂费。在就业、医疗、养老、住房等方面，“城镇实行广就业、低工资政策，居民的生老病死实行以单位保证为主、社会保障为辅的保障制度，包括生育、医疗、住房、子女入学教育、养老等等众多福
2、利”1。城镇的公共基础设施建设、科学研究、文化娱乐事业等，也实行国家统一负责，经费由各级政府的财政全额负担。因此，从总体上看，计划经济时期我国城镇公共服务实行的是一种稳定的、国家大包大揽式的供给模式，体现了社会主义制度的优越性。计划经济时期是我国一个有着特殊政治经济体制安排的时期，其主要特征表现为：在所有制上追求国有或集体所有，增强国家对经济领域的控制力；在资源配置中，国家指令性计划是资源配置的核心手段；为了实现赶超目标，国家实施重工业优先发展战略，通过实行高积累、低消费的经济政策以及推行城市统收统支和农产品统购统销来支撑工业化的发展。而这一时期城镇公共服务供给模式与计划经济体制的要求是高度统
3、一、高度适应的。但是，在计划经济这种封闭和半封闭的经济体制下，由于国家将经济积累主要用于工业的扩大再生产，加之城镇公共服务基本由政府垄断供给管理，在这样的背景下，就导致了政府财政投入与城镇公共服务需求之间的严重矛盾，极为有限的国家财政对于日益增长的城镇公共服务需求显得捉襟见肘，城镇公共服务供给基本处于“广覆盖、低水平”的状况。表5-1显示了计划经济时期我国用于教育、科技、卫生、社会保障、国防、地质勘探等基本公共产品和服务部分的财政支出比例，可以看出，政府在基本公共服务领域的财政投入比例远远低于在其他领域的财政投入。表5-1 计划经济时期政府用于公共服务的财政投入比例（二）改革开放初期的城镇公共
4、服务供给制度从20世纪80年代开始，伴随着经济体制改革的逐步推进，我国先后对城镇教育、医疗卫生、社会保障等公共服务领域进行了改革，公共服务供给体制、机制进入制度重构时期。1987年7月，国家教育委员会颁布关于社会力量办学的若干暂行规定，肯定了社会力量办学是我国教育事业的组成部分，这标志着我国公共教育领域开始突破政府的垄断。同年，国务院批转了卫生部下发的关于允许个体医生开业行医问题的请示报告，为个人和社会力量进入公共医疗卫生领域打开了大门。1989年，为整合医疗卫生资源，搞活卫生机构内部的运行机制，扩大医疗卫生服务供给，国务院又批准了关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见，开始推行各种形式的承包责任
5、制，允许有条件的公立医疗单位和医疗卫生人员从事有偿性业余医疗服务等。在养老保障方面，1986年国务院先后颁布关于认真执行改革劳动制度几个规定的通知国营企业实行劳动合同制暂行规定国营企业职工待业保险暂行规定，明确规定合同制工人的退休养老实行社会统筹，并由企业与个人分担缴纳保险费的制度，从而开启了中国失业保险制度的先河。1991年国务院又颁布关于企业职工养老保险制度改革的决定，标志着我国开始由传统的“国家-单位保障制”向“国家-社会保障制”的转型。这一时期我国城镇公共服务供给制度改革的特点有三：一是尝试打破公共服务由政府全面包揽、垄断供给的局面，开始允许多种所有制成分的服务机构并存，支持社会资金参
6、与公共服务供给，以缓解公共服务资源短缺问题。二是公共服务供给的责任主体逐步下移，开始实行中央政府和地方政府共同负责、以地方政府为主、分级管理的公共服务体制。三是开始在公共服务领域引入竞争机制，放松了对从事公共服务的事业单位的管制，推进事业单位承包制责任制，逐步扩大其经营自主权，从而激活其内部运行机制。（三）社会主义市场经济体制确立后的城镇公共服务供给制度19922002年为深化改革、推进公共服务市场化阶段。1992年中共十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标。随着市场化改革的深入以及行政管理体制改革步伐的加快，我国公共服务体制改革也面临新的使命。解决建立现代企业制度进程中国有企业下岗工
7、人、城市特困居民的生存及社会保障问题，理清分税制改革后中央政府与地方政府在公共服务职责上的分工，推进市场化进程中公共事业单位的改革与发展等问题，成为这一时期公共服务领域制度创新的主要任务。在教育方面，1993年中共中央和国务院下发了中国教育改革和发展纲要，在办学体制、管理制度、投资体制、招生就业制度、学校内部管理等各个方面，全面提出了深化教育改革的目标。1994年，国务院正式启动了以政府办学为主体，社会各界共同参与的办学体制改革。在教育投资制度方面，针对我国所有制结构与经济发展模式日趋多元化与单一教育投资制度的矛盾，国家开始尝试实施多渠道、多元化的教育经费筹措制度，具体包括征收教育税费，非义务
8、教育阶段收取学生学杂费，利用校办产业扩大学校收入，通过社会捐款集资、设立教育基金扩大社会力量办学等措施。与此同时，我国加快了城镇居民社会保障制度的改革进程。1994年国务院下发了关于职工医疗制度改革的试点意见，1998年又下发了关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定，基本形成了我国医疗保险管理制度体系的雏形。19971999年国务院下发了关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知和城镇居民最低生活保障条例，基本形成了城镇居民最低生活保障体系。19951997年，国务院下发了关于深化企业职工养老保险制度改革的通知和关于建立统一的企业职工
9、基本养老保险制度的决定，基本建立起了我国经济转型时期城镇养老保险制度，即个人账户与社会统筹账户相结合的养老保险制度，并初步实现了基本养老保险制度的省级统筹。这一时期的医疗卫生制度改革同样围绕国有企业改革展开。1992年9月，国务院颁布的关于深化卫生改革的几点意见，允许公立医院“以工助医、以副补主”，从而拉开了我国医疗卫生事业的市场化改革序幕。1997年初，国务院下发了关于卫生改革与发展的决定，对城市卫生服务体系、卫生机构运行机制、药品流通制度、医疗保险制度、卫生管理制度等方面的改革等进行了进一步部署。2000年，为解决医疗卫生资源配置严重短缺，解决老百姓“看病难”问题，国务院又下发了关于城镇医
10、疗卫生制度改革的指导意见，进一步加快了医疗卫生领域的市场化改革进程。然而，过度追求市场化的做法忽视了公共卫生事业中的公共性与政府责任，“不仅老百姓看病难的问题未能有效缓解，伴随市场化而来的看病贵问题以及随之引发的一些社会问题却日益凸现”2。这一阶段城镇公共服务制度改革总的特点如下：一是重点解决建立市场经济体制与现代企业制度进程中凸显的城镇公共服务短缺问题，农村公共服务问题被逐步边缘化，公共服务领域不均衡、不公平的问题日益凸显。二是在公共服务领域开始全面打破政府垄断，推进公共服务领域的市场化和社会化，鼓励私人和社会力量参与公共服务的融资和供给，但是由于认识上和操作中的偏差，打破政府垄断逐步演化为
11、政府全面退出，造成公共服务领域政府责任的严重缺失。三是尝试建立政府、企业、社会、个人四位一体的公共服务成本分担机制，但是由于公共服务领域的过度市场化，个人承担公共服务成本的比例快速上升，造成了被老百姓称为“新三座大山”的“上学贵”“看病贵”“住房贵”问题。（四）构建社会主义和谐社会以来城镇的公共服务供给制度进入21世纪尤其是中共十六大以来，我国提出了建立社会主义和谐社会的构想，并以此为核心对经济社会发展中的一些重大问题进行了调整。在此背景下，针对我国公共服务供给总量不足和分配不均的矛盾，我国对城镇公共服务供给制度也做出了一些调整，其主要内容是：转变政府职能，强化政府的公共服务职责，同时探索城镇
12、公共服务供给的多元主体协同机制；统筹经济社会发展，大力发展社会事业，推进城镇事业单位分类改革；建立公共财政制度，加大财政对公共服务的总体投入，提高公共服务供给水平和质量；提出了公共服务均等化问题，力求建立惠及全民的公共服务体系。这一阶段的特点有三：一是国家开始重视公共服务领域广泛存在的受益不均衡问题，中共十六届五中全会正式提出了公共服务均等化的改革战略，促进公共服务供给从单纯的注重效率走向效率与公平的兼顾。二是国家对于市场化进程中出现的政府职能缺位、越位、错位问题进行纠正，特别是针对公共服务领域实行的过度市场化政策进行调整，强化政府在基本公共服务供给中的主导作用和主体地位。三是国家认识到了城乡
13、发展失衡问题以及公共服务城乡供给不均等的危害性，逐步加大了对农村公共服务领域的投入，着力建设新型的农村公共服务体系，开始探索并积极推进城乡公共服务的均衡化供给。二 农村公共服务供给的制度变迁农村公共服务是农业和农村经济发展的重要支撑，是改善农民生产和生活条件的重要物质基础。长期以来，我国城乡公共服务供给存在很大程度的不均衡，国家财政投入明显向城镇倾斜，农村公共服务供给总量不足、结构不合理。这种状况的存在既有历史的原因，也有现实的原因；既有经济发展不同阶段的一般普遍性，也有公共服务领域制度安排的特殊性。探讨新中国成立以来农村公共服务领域的制度变迁，对于促进农村公共服务领域的制度创新，推进城乡公共
14、服务均等化，解决城乡经济发展失衡问题，构建社会主义和谐社会，维护社会的公平正义具有重要意义。（一）计划经济时代的农村公共服务供给制度新中国成立以后，伴随着农业合作化运动以及人民公社体制的建立，农业以及农村的发展逐渐被纳入国民经济发展计划之中。与此同时，国家也为农业以及农村的发展创造了必要的物质条件。这一时期，在较低的经济发展水平和国民经济较为困难的情况下，通过计划经济体制所提供的农村公共产品和服务基本满足了当时农业生产和农民生活的需求，为迅速改变旧中国农村贫穷落后的面貌，不断发展和壮大农村经济起到了积极作用。在基础教育方面，通过采取国家发布政策，农村集体组织统筹资金，生产大队投入人力、物力，聘
15、用民办教师等措施，我国初步建立起了覆盖广大农村地区的中小学基础教育体系。在医疗卫生服务方面，通过实行国家财政支持、基层集体组织统筹经费的农村医疗合作制度，建立了县、乡、村三级农村医疗卫生服务机构，培育了大批农村准医务工作者队伍，初步形成了覆盖广大农民群体的农村基本医疗卫生服务体系。在社会保障方面，国家通过实行政府财政投入与农村集体组织自行投入相结合的融资方式，以及建立“五保”供养制度、临时救济制度、灾害救济制度等，初步解决了农村“三无人员”以及其他特困群体的养老和生活保障问题。在公共服务设施方面，通过实行政府财政补助为辅、农村集体组织筹措经费为主、农民通过劳动积累投入人力相结合的制度，大力兴修
16、农田水利设施，增加乡村道路通车里程，建立各类农业生产服务机构，大大改善了农村的基础设施条件，对推进农业经济发展、改善农村面貌、提高农民生活水平起到了积极作用。但是，从总体上看，这一时期农村公共服务体系建设还处于起步阶段，是一种低覆盖、低成本和低水平的公共服务供给体系。计划经济时期的农村公共服务供给制度安排具有特殊的历史背景，是新中国成立后我国长期实行优先发展重工业、加快实现工业化发展战略的产物。与这一发展战略相适应，国家不但实行城市偏向型的公共服务供给制度，同时通过农业税费制度、工农业产品“剪刀差”等方式，加大对农业剩余的提取，用于对工业和城市建设的投资积累，支持国家工业化的发展。因此，从本质上说，计划经济时期农民在公共服务收益分享与成本分担方面是不对称的，这种农村公共服
