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1、 多元参与式环境治理 根据联合国的预测，到2050年，世界70%的人口将居住在城市。城市的环境治理是人类实现可持续发展的关键，牵动着多个利益相关者的利益。可持续和高效的城市环境治理需要政府、市场、社会体根据一定规则分工合作，共同应对挑战，进行多元治理。世界众多城市政府把多元治理理念引入城市环境治理的决策和实施过程中。政府在充分听取市场和社会意见的基础上制定可持续发展政策。市场和社会力量既享有参与政策制定的权利，也负有协助政府执行政策的义务，可以填补环保政策的盲点。改革开放以来，快速的工业化和快速的经济增长推动着我国的城市化进程不断加速。粗放型城市化给我国的能源、环境和生态环境带来巨大压力。温室
2、气体排放、空气污染、土地资源浪费、水体污染问题给各级政府带来前所未有的治理挑战。随着经济体制市场化转型和全球化的不断深入，上海面临着改变传统环境治理模式，调动多元利益主体共同参与环境治理的挑战。一 环境多元治理随着全球化的不断深入，非国家主体在环境治理领域正发挥着日益重要的作用。政府间组织、非政府组织和企业共同参与地方环境治理事务，主权国家只是参与全球治理的多个行动主体之一，不断推动着各个国家环境治理模式的发展转变。（一）环境治理的内涵治理（Governance）源于拉丁文，原意为控制、指导和操纵，但在西方政治学家和经济学家的定义下，治理主要反映了政府、市场和社会的互动。根据全球环境治理委员会
3、在我们的共同全球伙伴中的权威定义，治理（Governance）是“个人和机构管理他们共同事务行为的总和，包括公共和私人管理”。1而所谓的“善治”（Good Governance）是一种强调效率、法制、负责的公共服务体系。统治（Government）和治理（Governance）是两个不同的概念。2治理着眼于社会的整体利益，管理则着眼于政府的利益。治理以协调为手段，且不以“支配”和“控制”为目的，涉及政府与公民组织的互动。政府、非政府组织和企业都可以是治理的行动主体，而统治的行动主体只有政府。3环境治理正在从统治（Government）向治理（Governance）转变，治理模式也日益趋向多元化
4、：首先，国家不再是唯一的治理者，多个非国家行为主体在多个层次上参与政策的制定；其次，各层级的政府打破行政区域、行政机构和行政等级的限制，解决环境问题，进行区域联动，共同治理环境；最后，各国政府纷纷把环境政策整合到相关的公共政策中，在制定其他政策的过程中把对环境的影响纳入决策过程中（Environment Policy Integration，EPI）。4自20世纪五六十年代开始，各国纷纷建立相关的环保机构，不断实践和创新。经过多年的发展和积累，一套功能日臻完善、形式渐趋多样，基于基本政策工具的环境治理政策组合，越来越广泛地被应用到各国环境与自然资源管理的实践当中。对这些政策工具给予系统性总结，
5、明确政策的功能、构造、效果和适应性，是未来机制设计的基础。表1 多元环境治理工具比较续表（二）多元环境治理模式自20世纪70年代以来，为了应对日益严重的环境问题，国际社会设计了大量的关于环境治理的正式和非正式的制度安排，并逐渐发展成现有的全球环境治理机制。政府间组织、国际组织、非政府组织和跨国企业既是利益相关者，又是影响环境治理政策绩效的组织机构。在行动主体多元化的趋势下，环境治理领域出现了公私伙伴关系、中央政府与地方政府多层次治理以及参与式治理等新模式。1.多元环境治理中的行动者参与到全球国际治理的行动者是多元的，可以分为国家、政府间组织和社会公民团体。这些多元的行动主体不仅影响着国际性环境
6、治理政策和公约的制定，同时也积极地参与到地方性环境治理中。（1）政府各国政府仍在全球环境治理进程中起决定性的作用。尽管非政府组织在国际事务中日益活跃，但主权国家的政府仍是当今国际制度中的主要行为体。生态环境是公民的共享资源，作为公民代理人的政府承担着提供生存和生活良好环境的职能。5首先，环境问题的解决主要是政府的一项职责。环境治理更多显示的是一种政府的执政行为，包括从环境问题的界定、解决手段和途径的选择（决策）到效果的评价，或者表现为对某些经济社会活动带来的环境影响进行评估和界定，制定环境管治政策，约束和引导企业行为，维护公众利益。例如，政府通过立法对污染企业和绿色企业实行有差别的征税，禁止环
7、境破坏行为以及惩罚破坏环境者。其次，政府除具有处理国内事务的权威性之外，如制定和实施国内环境和可持续发展政策，平衡和协调不同地区和部门之间的利益等，还承担着通过协商和谈判处理国际事务的责任。多边环境协定一旦批准生效，各国政府就必须承担起相应的国际义务。国际环境协议能够推动本国环境政策，使国家为履行国际义务做出相应的改变。同时，某个国家环境政策同样可能超前于国际环境政策，影响国际社会，推动国际社会进行谈判并共同签署相应的公约。2001年5月签署生效的斯德哥尔摩持久性有机污染物公约，就源起于德国禁止使用DDT、PCP和PCB的国内法律。（2）政府间国际组织作为“硬件系统”，与环境和可持续发展相关的
8、国际组织和机构承担着组织协调国际环境事务的职能，为可持续发展制度架构提供组织和机构保障。政府间国际组织，如联合国机构，是国际环境制度的重要组成部分。不可否认，国际组织在推动可持续发展进程中起到了重要作用，但国际组织不是“世界政府”，本身不具备决策权。国际组织能够发挥作用的前提是成员国政府的授权，否则，国际组织既不能提出任何动议，也不能采取任何行动。因此，国际组织并不能构成一支独立的政治力量，其作用在于承担组织、协调的职能，为各国政府提供交流、对话、磋商、谈判等决策过程的平台，通过促进其他政府与非政府行为体之间更好的协同，推进全球可持续发展进程。重要的国际政府组织有联合国环境署（UNEP）、全球
9、环境基金（GEF）、政府间气候变化委员会（IPCC）等6。联合国是系统负责环境与可持续发展事务的专门机构，如联合国环境署（UNEP）、可持续发展委员会（CSD），以及其他相关机构，如经济社会理事会（ECOSOC）、国际正义法庭（International Court of Justice，ICJ）及联合国大会（UN General Assembly）等都在全球环境治理中分别扮演着重要的角色。但迄今为止，环境规划署是联合国系统第一个也是唯一一个处理世界环境事务的机构。联合国环境规划署于1972年成立，其宗旨是通过鼓励、教育和促进来领导、倡导各个国家和人民对环境进行保护，改善他们的生活质量，而不危
10、及后代人的利益。环境规划署主要有三个方面的职能：第一，促进国际环境合作并提出合适的政策，为联合国系统内环境规划的导向协调提供政策指导，收受并审查环境规划署执行主任的定期报告；第二，审查世界环境状况，使正在出现的国际性环境问题获得各国政府的足够重视；第三，促进环境科技情报的交流，审查国内与国际环境政策及措施对发展中国家的影响。1992年成立的联合国可持续发展委员会（CSD）审评执行21世纪议程以及里约会议采纳的其他政策工具的进展情况，提出与里约会议后续活动和可持续发展相关的政策建议。可持续发展委员会除了组织各国提交21世纪议程执行状况的国家报告外，更提供了一个全球范围、多方参与对话、议题广泛的可
11、持续发展的重要论坛。目前，可持续发展委员会定期召开的年会有超过50位部长级或高层决策官员出席，并吸引超过1000个非政府组织注册。7（3）非政府组织1972年，人类历史上第一次国家环保大会联合国人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩召开。斯德哥尔摩会议之后，国际环境非政府组织的财力、技术实力和组织能力都有了明显的增长。一批国际环境非政府组织有能力在全球范围内，尤其是发展中国家，针对不同的环境问题直接采取行动，促进当地的环境保护。各国政府在制定国内政策时常常受到国内非政府组织的压力。非政府组织拥有越强的财力、越多的专业知识、越高的活动效率，其在全球环境治理中的作用和影响就会越明显，作为全球环境治理独立行为
12、体的地位也越突出。著名的国际环境类非政府组织有世界自然基金会（WWF）、世界自然保护同盟（IUCN）、绿色和平组织（Greenpeace）、地球政策研究所（Earth Governance Project）等。非政府组织的推动作用主要表现在三个方面：第一，通过科学研究和科学评估活动，为国家政策制定和国际协商或谈判提供科学依据。例如，英美科学家在南极上空发现臭氧层空洞，以及对氟利昂等化学物质消耗臭氧层机理的研究，推动了国际保护臭氧层公约的签署。第二，代表通过广泛的宣传、教育，提高公众环境意识，如“自然之友”积极倡导亲近自然、爱护环境的生活理念，获得社会越来越广泛的支持；第三，代表不同利益相关群体
13、，表达公众的环境要求，影响国际和国内的决策过程。非政府组织通过对话和抗议等方式，参与国际间和区域级政府间组织之间的会议，在环境和气候谈判等多方面发挥积极的作用。随着改革开放的推进和社会转型的深入，社会管理主体正由一元走向多元，非政府组织已成为社会管理创新中不可或缺的力量。中国的非政府组织也呈现萌芽、发展、壮大的趋势（见图1）。一些国际环境类非政府组织逐步进入中国，通过相互配合、联合行动等方式扩大影响。另一方面，我国关于非政府组织注册、管理、政策协调、监控等方面制度的缺失仍是实际操作层面的一大难题。非政府组织要在国内获得合法地位，必须找到可以挂靠的单位，获得民政部批准注册为“民办非企业单位”。各
14、种法律法规的限制抑制了非政府组织的发展壮大，阻碍了非政府组织发挥其积极的社会功能。图1 不断增长的中国社会组织数量（4）跨国公司或企业界根据布莱克史密斯和绿色十字的联合报告，世界上污染最严重的十个产业分别是铅酸蓄电池回收铅冶炼、采矿及矿石加工、制革、工业/城市垃圾倾倒、工业园区、手工采金、产品制造、化工制造和染料工业。8同时，日益严峻的环境变化危机让高耗能企业成为环境治理的焦点。全球经济一体化让大型企业成为国家参与全球竞争的主体以及国际资金流动和技术扩散的重要载体。跨国企业受到国际环境政策的影响，同时也是推动可持续发展的重要主体。国家的环境政策以及国家间的合作最终将落实为企业的行动。20世纪7
15、0年代，西方学者和国际组织提出，企业在追求利润的同时也要承担一定的社会责任，企业社会责任（CSR，Corporate Social Responsibility）的概念由此应运而生。经过多年的发展，国际社会建立起一系列综合型跨国企业规范。1976年，经济合作与发展组织（OECD）制定了跨国公司行为准则，要求企业在追求利润的同时还应承担一定的社会责任。1989年，由美国各大财团和环境组织组成的环境责任经济联盟提出了环境责任经济联盟原则（CERES），为企业提供了考察环境管理的依据；1993年和1996年，国际标准化组织分别发表了多个国际化标准，如ISO14010和ISO14011等环境管理体系。
16、跨国公司或企业对环境保护和可持续发展的认识经历了一个转变过程。起初，由于环境标准提高带来企业生产成本的上升，企业从维护自身商业利益的目的出发，往往对环境保护持消极态度。但随着全球可持续发展的进程，部分跨国公司或企业的观念已经发生了重要的转变。许多企业已经认识到21世纪是“绿色经济”的时代。绿色、健康代表了人们日益增长的环境需求，只有满足这种需求，才能在市场竞争中立于不败之地。例如，获得ISO14000（环境管理体系）认证的产品更容易受到消费者的青睐，并且更容易在贸易谈判中获胜。越来越多的企业努力把在环境保护上的投入转换成市场上的竞争优势，在生产过程中实行企业内部的环境管理，优化资源，减少排放和废弃物，开发环境友好型的产品，积极减少对环境的负面影响。目前，中国企业在
