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1、目录 第一章导论：公共政策分析的基本理论与框架 第二章政府、市场与公共政策的关系分析 第三章公共政策系统分析 第四章公共政策问题的构建分析 第五章公共政策方案的制定分析 第六章公共政策内容的执行分析 第七章公共政策效果的评价分析 第八章公共政策分析方法论 第九章公共政策过程中的分析方法 第十章公共政策分析模型与框架 第十一章公共政策分析的量化方法（一） 第十二章公共政策分析的量化方法（二） 第一章导论：公共政策分析的 基本理论与框架 一、概念题 1公共政策 答：公共政策是指政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目 标，在对社会公共事务共同管理过程中所制定的行为准则。该定义具体 包括四层内
2、容： 公共政策的制定主体是政府、非政府公共组织和民 众； 公共政策的需求基础是社会公共事务； 公共政策是社会公共 事务管理中所制定的行为规范； 公共政策的主体在对社会公共事务实 施管理的同时，也要对自身的管理制定准则。公共政策更突出“公共”二 字。这既意味着对公共性的强调，也意味着以公共利益为出发点，重新 审视公共政策的本质及其诸多特征和功能的必要。公共政策的基本特征 包括：阶级性、整体性、超前性、层次性、多样性和合法性。 2公共利益 答：公共利益是指公众和社团普遍享有的包含某种金钱利益，或者公众 或者社团的权利和义务因之受到影响的某种利益。公共利益通常要遵循 四项基本标准： （1）具有“公共
3、性”。较私人利益而言，公共利益首先是一种公众利益， 受益主体具有普遍性或不特定性的显著特点。 （2）具有合理性。由于一种公共利益的实现经常是以其他公共利益和私 人利益的减损作为代价的，因此立法机关在界定公共利益时就应当遵循 合理性原则。 （3）具有正当性。公共利益的界定事关广泛的公众利益，立法机关，尤 其是地方立法机关和行政机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证 公共利益界定基于广泛的民意之上。 （4）体现公平性。公共利益是一种公众利益，如果以减损少数人的私人 利益却又不给予必要补偿的方式来增进公共利益，就会有违正义和公 平。 3社会利益 答：社会利益是指一定时空范围内的社会全体成员，在一定
4、社会物质生 活条件下，基于一定的社会目标而对诸种社会要素和社会状态的共同需 要所体现的利益形态。社会利益是广泛个体利益的集中体现，是具体 的、独立的利益形态。其内容主要有：具有社会分享性的公共利益、具 有组织分享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益。 4利益选择 答：利益选择是指政府对利益的分配是有一定的导向性和目的性的，作 为公共权力的占有者，政府把利益分配给谁，首先来自于政治统治的目 的。在阶级社会里，无论何种社会、何种政府，所制定的公共政策，都 必须符合统治阶级的利益要求。因此，政府要选择那些与政府的价值取 向一致的社会群体作为分配对象，满足他们的利益需要。作为一个相对 独立的社会行为
5、组织，政府是由若干成员组成的，每个成员的利益以及 他们的总体利益是借政府的机构来实现的。所以制定什么样的政策，政 府首先是选择利益，选择那些与社会整体利益一致的方面，也选择那些 与政府自身最大利益相一致的方面。政府的这种人为、主观的选择特 征，必然使公共政策在分配社会利益时带有明显的倾向性。 5利益整合 答：利益整合是指在承认个人利益、局部利益、全局利益、国家利益相 对独立和差异性的前提下，强调个人利益、局部利益服从全局利益、国 家利益，当它们之间发生冲突时，应把全局利益、国家利益放在第一 位。利益整合包括两个基本方面： （1）纵向的利益整合。主要是中央与地方之间、上级与下级之间、政策 制定者
6、与执行者之间的利益整合。实现纵向利益整合的关键是克服狭隘 的地方主义、部门主义和极端个人主义的思想和行为。 （2）横向的利益整合。主要是各地方政治体系之间、各政策执行机关之 间、政府与人民之间的利益整合。通过这种整合，使个人利益、局部利 益、国家利益三者得到合理配置，从而避免因利益冲突而导致的公共政 策规避。 6利益分配 答：利益分配是指国家与项目承担单位之间、单位之间以及承担单位中 个人的利益情况。如果利益分配不当就会损伤承担单位和个人的利益导 致项目合作破裂。利益分配的结果既能使部分人获得利益，也可以使部 分人失去利益。比如物价政策，就经常在生产者与消费者之间谋取合理 的平衡。有时会削弱生
7、产者的利益，有时则抑制消费者的利益。但公共 政策的最大特点之一，总是要保护绝大多数人的利益，尤其是绝大多数 人的长远利益，而抑制少数人的利益。 7利益落实 答：利益落实是指在分配利益时，满足一部分利益群体的合理要求是十 分重要的，但更重要的是这些利益群体能否按照政策规定的目标，获得 应有的利益，这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的 事。政府的政策主体地位，需要其主动地把政策内容贯彻到实践中去， 产生应有的政策效果，即从本质上讲，使得分配的利益到位。 8政策分析 答：公共政策分析是指对政府为解决各类公共政策问题所采取的政策的 本质、产生原因及实施效果的研究。政策分析的内容包括： 构
8、建问 题，即首先要明确政策问题是什么，以及如何解决。政策问题不可能在 一开始全部明确，只有在不断的分析活动中才会逐步清楚； 描述与现 行政策问题相关的已有政策，分析其产生的原因、制定过程与实际结 果； 预测为解决问题所提供的相关政策能够产生何种结果； 评价 已有和将产生的政策价值； 提供将要实施的政策会产生哪些有价值的 信息。 9政策模型 答：按照系统分析的理解，政策模型是指对研究对象和过程某一方面的 本质属性所进行的一种抽象描述。政策模型的作用是可以将复杂问题变 为易于处理的简单模式，不受现实中非本质因素的约束，易于理解、操 作、模拟与优化。政策模型是由变量与关系组成的。变量反映随时间或 其
9、他条件变化的数值而改变的程度。明确变量及其相互关系是分析的主 要任务。在分析的基础上，通过确定这些部分之间的关系而将其加以组 合。政策模型的分类： 确定型模型。即通过已知可控和不可控变量的 关系来计算所有结果变量； 随机模型。指从变量的概率分布中求出结 果。所有的模型讨论，都涉及到总体研究。模型应该首先在整体水平上 建立各种关系，并依据需要逐步补充，直至得到最理想的结果。因此最 优化模型是在特定假设和约束条件下可以求出最优选择结果的模型。 10 政策信息 答：公共政策活动实际上是对政策信息进行搜集、传递、加工、使用、 反馈的过程，即输入关于社会各方面要求与需要的信息，经过转换（领 导层的决策）
10、，输出作为所制定的政策内容的信息，其中也包括政策实 施情况的反馈信息。政策信息的优化与政策优化是统一的：高质量的信 息采集、科学的信息处理、有效的信息传递、快速灵敏的信息反馈等， 既会保证政策目标与政策方案的优化，也会保证政策的有效实施。政策 信息是反映国家进行各种政策性活动的意志、主张、倾向的信号，并表 现这类活动的各种关系。除了那些保密性信息外，搞行政信息垄断是错 误的。政策信息原则上应该是开放的，只有这样才能避免因信息闭塞而 造成的政出多门、互相抵消、不同步、不配套等问题。获得政策信息应 是多渠道的，既有来自大众交流媒介的各种社会渠道，也有来自政府机 关的内部渠道。因此，要加强各种信息渠
11、道的沟通。 二、思考题 1试论述公共政策的本质。 答：公共政策的本质是社会利益的集中反映。公共政策是政府依据特定 时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进 与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。公共政策的本质可以 从以下几个方面论述： （1）“利益”是公共政策的核心要素 从现有工作的研究基础出发，一般公共政策研究选择的角度是“利益”， 因为它是公共政策的核心要素。用“每一既定的社会经济关系首先表现 为利益”、“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”等马克思与恩格 斯的经典语录可以说明这一问题。 （2）对社会利益的权威性分配 公共政策的本质是社会利益的集中反映，政策的
12、形成过程，实际上是各 种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据 自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定 与执行是社会各种利益冲突的集中反映。 （3）利益分配的基础及其动态性 利益选择。政府作为公共权力的占有者，分配利益时首先考虑其政治 统治的目的。政府所制定的公共政策，必须符合统治阶级的利益要求。 同时政府应首先选择那些与社会整体利益一致的方面。 利益整合。政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑到社会的整体 利益与政府利益之外，还要充分考虑到社会各成员之间的利益相关性。 利益分配。公共政策本身并不是资源，而是由于政策实施后一部分人 的利益得到满足，
13、这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功 能。 利益落实。政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重 要的。但更重要的是这些利益群体能否按照政策规定的目标，获得应有 的利益，这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的事。 （4）增进社会利益 公共政策不仅要分配利益，更要增进全社会的利益。仅仅注重利益如何 分配是不行的，应当更加注重社会利益的增加。 （5）公共政策的本质 公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择 与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准 则。其内涵有： 不涉及非政府组织，公共政策体现政府的政治行为， 是政府活动的产物
14、； 公共政策的本质是要解决利益的增进与分配问 题； 公共政策对利益的分配，是一个动态过程； 公共政策对社会 利益的分配服从于政策主体对利益的追求； 公共政策对社会利益的分 配过程，是有时间与空间限制的； 公共政策仅仅是某些规范，其实际 结果，有待执行之效果分析； 有效增进与公平分配社会利益； 社 会利益包括公共利益、共同利益和个人利益； 用社会利益取代公共利 益。 2为什么说“利益”是公共政策研究中的核心要素？ 答：公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程，实际上 是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体 依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程。 从
15、行为学的角度分析，人的利益追求是人类行为的动因。社会由无数个 体组成，没有每一个个体的利益，自然也无从谈起社会的利益。但个人 只有在集体或社会中才能得到发展，个人的利益必须同集体利益、社会 和国家的利益有效地结合起来。无产阶级的利益原则是：个人利益、集 体利益和国家利益是统一的。一旦它们之间发生矛盾，个人利益要服从 集体和国家的利益。无产阶级获得政权后，每一项重大方针政策的制定 和实施，都要考虑到全社会的整体利益。在承认每一个利益主体对利益 追求的合理性和自主性的基础上，解决好人们之间的利益矛盾，使得人 们在承担对社会的义务和责任的同时，对利益的追求真正成为社会进步 的动力。具体地说，政府利用
16、公共政策，去保护、满足一部分人的利益 需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。通过政策作用 去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。正是从 这个意义上讲，公共政策的本质应该是政府对社会实行权威性的利益分 配。 3如何理解“社会利益”的内涵？ 答：（1）社会利益是指一定时空范围内的社会全体成员，在一定社会 物质生活条件下，基于一定的社会目标而对诸种社会要素和社会状态的 共同需要所体现的利益形态。社会利益是广泛个体利益的集中体现，是 具体的、独立的利益形态。 （2）社会利益所包括的内容是：具有社会分享性的公共利益、具有组织 分享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益。用包括以公共利益为 核心的三种利益之和的社会利益，取代人们常用的“公共利益”，即公共 政策要增进的不仅仅是惟一的公共利益，而是范围更广、内容更丰富的 社会利益。 （3）公共政策的本质是对社会利益的权威性分配。假如一定要把公共政 策理解为“它是对整个社会价值所做的权威性分配”的话，那么为免于 对“价值”一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如 把“价值”改为“利益”。即公共政策的本质是社会利益
