《机关文件材料归档 范围和文书档案保管 期限规定》问题解答梁朝玉第一节《机关文件材料归档范 围和文书档案保管期限 规定》正文部分问题解 答1、《规定》的发布实行有何重大意义《规定》颁布实施，是我国档案工作与时 俱进的产物，是全面落实科学发展观，坚持 以人为本，推进档案工作可持续发展的重要 举措，是档案法制化建设的重要成果不仅 对各级机关正确界定文件材料的归档范围， 准确划分文书档案保管期限，按时开展档案 价值鉴定工作有着重要指导作用，而且对档 案移交进馆工作将发挥积极影响，必将有力 推动国家档案资源建设，促进档案基础业务 建设《规定》以“国家档案局令”的形式发布 ，属于部门行政规章，具有法律效力首先 我们看一下文件的法律效力等级：法律＞法规＞规章＞规范性文件“国家档案局的8号令”属于部门规章，它的 法律效力低于法规，大于规范性文件令”这一文种，主要用于国家行政机关依 照有关法律公布行政法规和规章；宣布实施重 大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员国 家行政机关每年都要制发数量不等的文件，但 以“令”这一文种发布的文件，其法律地位、行 政效力大大高于规范性文件1987年国家档案 局颁布的《关于机关档案保管期限的规定》、 《机关文件材料归档和不归档的范围》两个业 务文件就属于规范性文件，《规定》就是在这 两个业务文件基础上制定的，并以“国家档案局 令”发布实施，反映了国家档案行政管理机关对 确定机关文件材料归档范围和划分档案保管期限工作的高度重视，体现了 国家档案行政管理部门的意志。
也可以说提高 了《规定》的法律地位和行政效力，具有强制 性和权威性《规定》的发布实行将有力促进机关档案 基础业务建设界定机关文件材料归档范围和 划分档案保管期限是机关档案工作的基础性工 作，是做好机关档案工作的前提，关系到机关 文件的存毁《规定》的颁布实施为各级机关 依法开展文件材料归档范围和保管期限划定工 作提供了保障《规定》的发布实施将有力推动国家档案资 源建设机关档案是国家档案资源重要来源之 一，机关档案资源是国家档案资源建设的基础为确保国 家资源的齐全完整并有效提供利用，各机关必须依照 《规定》的要求，合理界定文件材料归档范围，科学 鉴定档案保管价值，准确划分保管期限，为将来档案 移进馆打下良好基础，确保国家档案资源建设的有序 进行2、《规定》是在什么样的背景下制定的新中国成立以来，在划分机关文件材料归档范围和档 案保管期限工作方面，迄今为止经历了五次大的改革 第一次是1956年、1957年中办、国家档案局先后制定 了《党的机关档案材料保管期限的一般标准》、《国 家机关一般档案材料保管期限参考表》；第二次是 1964年发布了《机关文书档案保管期限参考表》（试 行草案），将党政机关档案保管期限表合二为一；第 三次是1983年国家档案局颁发了《关于文书档案保管 期限的规定》和《文件材料归档和不归档的范围》； 第四次是1987年国家档案局颁发了《关于机关档案保管的 规定》、《机关文件材料规档和不归档的范围 》。
这次《规定》的制定与发布，是我国在机 关文件材料归档范围和文书档案保管期限界定 工作方面的第五次改革，与上改革时隔20年1987年国家档案局颁发的 《关于机关档案保 管的规定》、《机关文件材料规档和不归档的 范围》两个业务文件，在近20年的实践和应用 过程中，对划分机关文件材料归档范围和界定 档案保管期限方面发挥了积极作用但随着改 革开放不断深入、档案工作理论与实践的发展 以及办公自动化的日益普及，两个业务文件难 以适应新形式下机关档案工作和档案馆工作的 实际需要，尤其是对档案的鉴定销毁工作和档案移交进馆工作 带来了一系列影响，如反映国家、集体和公民 权益等方面具有凭证价值的文件重视不够如 知识产权问题、固定资产问题、房产土地问题 、人事任免、奖惩、处罚等问题；某些文件材 料归档范围界定过宽，导致重复归档如上级 机关、同级机关、下级机关的文件归档问题； 某些文件表述可操性不强，造成对一些文件价 值判断不准确如对本机关主要职能活动和一 般工作形成的文件价值判定问题比较含糊；档 案行政管理部门对机关文件材料归档工作缺泛 实质性的监督和管理手段等如过去各机关文 件材料归档与不归档以及保管期限划定由各级 关自己制定，报同级档案行政管理部门备案， 档案部门处于相对被动地位，缺泛监控手段。
针对这些情况，各有关部门呼吁对1987年的两个业务文件进行改革，以便适应形 势的发展和工作实际需要3、《规定》制定的指导思想和原则指导思想是以邓小平理论和“三个代表”重要 思想为指导，全面贯彻科学发展观，坚持以人 为本，与时俱进，正确界定机关文件材料归档 范围，准确划分文书档案保管期限，大力促进 机关基础工作，努力推进国家档案资源建设， 为构建和谐社会提供有效服务《规定》制定的原则：（一）《规定》的内容要涵盖在其机关工作活 动中形成的所有文件材料，即包括各种门类和 载体的历史记录二）《规定》要对机关文件材料的归档范 围和不归档范围作出明确界定三）《规定》在明确界定机关文件材料的归 档时，采取标时制标明文书档案的具体保管期 限；提出对其他门类文件材料归档范围和档案 保管期限要按照国家有关规定执行四）要尽量避免机关文件材料重复归档五）凡涉及与公民权益有关的文件材料， 归档和划分保管期限时要体现“从宽”的原则 六）《规定》要明确各级档案行政管理部 门与各级机关在具体执行《规定》过程中的职 责和义务，确保各机关编制的文件材料归档范 围和文书档案保管期限表的实用性和可操性5、《规定》与1987年颁发的两个业务文件相 比有那些主要变化（一）《规定》将1987年颁发的《关于机关档 案保管的规定》、《机关文件材料规档和不归 档的范围》 两个业务文件合二为一。
《规定》 中的附件《文书档案保管期限表》实际上既是 文书档案保管期限的具体划分方法，也是机关 文件材料的归档范围，具有一表两用的功能二）改革了文书档案保管期限划分方法将 原有的“永久”、“长期”、“短期”保管期 限的划分方法改变为“永久”、“定期”定 期中再实行标时制，一般分为30年、10年改 变了过去短期为1——15年、长期为16—50年的 时段划分方法，更方便档案部门对到期的定期 档案及时地进行鉴定处置，减少保管压力，节 省保管空间，减少人力、物力、财力消耗在这里请各位要特别注意的是，“定期一 般为３０年、10年一般”不是绝对词，指通常情况下是这样的， 但不是绝对、唯一的，对一份文件具体期限标 注，应当根据文件的具体内容和工作实际需要 划定具体期限也就是说“30年、10年”这两 个时限可以根据工作实际需要进行适当调整 如30年这一当可以划分25年、20年、15年等， 10年这当可以划分为5年、3年等这也本着事 实求是的原则不再搞一刀切，给立档单位留 下了很大的自由空间三）突出了立档单位的主体地位，在界定机 关文件材料的归档范围和文书档案保管期限方 面体现”以我为主“的思想如“机关联合召开的 会议、联合行文所形成的文件材料原件由主办 方归档，其他机关将其相应的复制件或其他形 式的副本归档。
而在保管期限的划分上，主办 单位划分的保管期限明显高于其他联合办理单 位，通过相关单位对相同档案划分不同的保管 期限，以避免将来档案的重复进馆问题四）充实了一些文件条款新的《文书档案 保管期限表》涉及保管期限界定的条款共84项 ，与1987年规定的63项保管期限表相比较，增 加了21项在具体内容方面充实了如行政执法 、行政审批、产权关系、公民权益等方面的文 件材料五）与1987年规定相比较，对一些档案的保 管期限作了适当调整比如凡涉及到公民权益 有关的档案，这次绝大多数调整为永久保管， 体现了以人为本的思想对上级机关和下级机 关的来文，本机关归档时，其档案保管期限有 所下调，这也有利于不免将来重复进馆问题六）加大了管理力度，将1987年规定中的“ 备案制”改为“审批制”，建立机关文件材料归档 范围和文书档案保管期限表的审批制度，即“各 机关应根据本规定，结合本机关职能和各部门 工作实际，编制本机关的文件材料归档范围和 文书档案保管期限表，经同级档案行政管理部 门审查同意后执行审批制”代替“备案制， 这是一个重要变化，其核心在于要使各级档案 行政管理部门和各级机关明确各自的职责和义 务，一方严格把关，一方面要认真编制，发挥两者的积极性 ，通过两者有机结合，确保各级机关编制的 文件材料归档范围和文书档案保管期限表具 有针对性、实用性和可操行。
6、在贯彻实施《规定》的过程要注意哪些问 题《规定》是机关正确界定机关文件材料归档 范围和保管期限的依据，作为部门行政规章 ，具有强制和约束性各级机关要在学习、 领会《规定》精神的基础上，按照要求，在 同级档案行政管理部门的指导下，结合本机 关实际，规范有序地开展本机关文件材料归 档范围和文书档案保管表的编制工作开展 编制和审批工作是贯彻实施《规定》的核心 内容由于各级机关情况不尽相同，编制审批工作不可能在短期 内完成可以分期分批完成机关文件材料和文 书档案保管期限表的编制审批工作在编制工 作过程中，要注意以下四个问题一）制定编制工作方案制定编制本机关文 件材料归档范围和保管期限表的工作方案，是 做好编制工作的前提编制工作方案一般要与 机关档案分类方案结合起来比如，一个机关 的档案分类采取的是年度——机构——保管期 限的分类方法，在编制工作方案时，就要按机 关内部各个部门一个一个地编制，最后形成一 个总表这种编制方法与以往一个机关编制一 个笼统的归档范围和档案保管期限表相比，更 具有针对性和实用性二）掌握编制工作方法深入实际、调查研 究、系统归纳是做好编制工作的原则和方法 各机关档案部门要与本机关其他工作部门密切 配合，认真调查各工作部门形成的文件材料范 围，确定文件材料的种类，与各工作部门认真 研究，结合《规定》的内容，确定哪些文件应 该归档，再按照归档文件材料重要程度确定其 保管期限。
三）明确 编制范围这次机关文件材料归 档范围和保管期限表的编制对象仅限于机关文 书档案，其他门类档案不在此次范围之内《 规定》的附件《文书档案保管期限表》是编制 各机关文书档案保管期限表的基本依据，在具 体编制过程中，应结合本机关工作实际，突出 职能特色，不要照搬照抄各机关其他门类档 案的保管期限表要按照国家有关规定执行，即 已有国家国家规定的按现有规定执行；目前没有规定的，待将来 由国家档案局会同有关专业主管部门共同制定 后执行四）遵守审批程序以往各机关制定的文件 材料归档范围和文书档案保管期限表经本机关 领导批准后执行，报同级档案行政管理部门备 案《规定》实施后，各机关编制的文件材料 归档范围和文书档案保管期限表，须经同级档 案行政管理部门审查同意后才能实施《规定》的实施是一个动态的过程，如果机关 内部机构或工作职能发生变化，那么机关编制 的文件材料归档范围和文书档案保管期限表也 要作相应调整调整后的机关文件材料归档范 围和文书档案保管期限表也要经同级档案行政 管理部门审查同意后方可执行需要明确的是，参照执行《规定》的单位，需要在同级档案行政管理部门指导下，开展本单 位文件材料归档范围和文书档案保管期限表的 编制工作，编制的文件材料归档范围和文书档 案保管期限表需报同级档案行政管理部门备案 。
这一点与国家档案局的规定有些区别从整体内容看，《规定》具有宏观性和指导 性作为部门行政规章，又具有强制性和约束 性 《规定》是各级机关编制本机关文件材料 归档范围和文书档案保管表的重要依据，同时 ，各级机关做好本机关文件材料归档范围和文 书档案保管期限表的编制工作是《规定》有效 实施的必备条件各级机关编制的文件材料归 档范围和文书档案保管期限表是《规定》实行 的具体成果把《规定》的精神落实并体现在 每个机关编制的文件材料归档范围和文书。