高校自主办学与政府依法行政 摘要：本文从政府依法行政框架下高校法律地位的界定、高校自主办学的基本内涵、高校自主办学背景下政府依法行政的本质要求等三个维度对高校自主办学与政府依法行政进行了理论分析，提出理顺高校自主办学与政府依法行政关系的对策与建议 关键词：高校自主办学，依法行政 高校自主办学与政府依法行政的理论分析 要切实解决高校自主办学与政府依法行政之间的矛盾，必须从理论上界定高校的法律地位、明确高校自主办学的基本内涵以及政府依法行政的实质 （一）政府依法行政框架下高校法律地位的界定 在高校自主办学与政府依法行政的关系上，最核心的问题是高校法律地位的界定因为无论是政府与高校之间的关系还是高校与学生、教职工之间的关系都涉及到高校的法律主体地位问题高校在其存在和运作过程中，既可能在行政领域内活动，以行政相对人或行政主体的身份出现；也可能涉及民事领域，以平等主体的身份参与市场经济活动；甚至可能以犯罪主体的身份出现于刑事活动领域本文研究的重点是政府依法行政与高校自主办学的关系，重点阐述高校在行政活动领域，作为行政相对人以及行政主体的相关法律问题 所谓行政相对人，是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体行政行为影响其权益的个人、组织。
高校作为社会组织的一员，在其设立和运行过程中，必然会受到行政权的制约，接受行政机关的管理和监督高校基于自身的法律地位，与行政机关形成的行政法律关系可以分为两大类：一是教育行政法律关系《教育法》、《高等教育法》规定了国务院、国务院教育行政部门以及省级人民政府有管理高等学校的权利和义务因此，当这些政府部门履行工作职责对高校进行管理时，就与高等学校形成了教育行政法律关系二是除教育行政法律关系外，高等学校作为社会的一员，还会与工商局、公安局、物价局以及文化局、卫生局、税务局等国家行政机关形成行政法律关系，如设立必须得到工商部门的许可、其学费以及其他费用的收取必须得到物价部门的批准或审核、食堂的卫生安全必须接受卫生部门的检查监督等等 作为行政相对人，高校必须依法履行行政机关设定义务，承担相应的法律责任，但同时也要积极保护自己的合法权益，维护高校的自主办学在现代行政理念的指导下，政府追求的是法治政府、责任政府以及服务政府因此，作为行政主体的行政机关，在与高校形成的行政法律关系中，应调整传统的只强调管理与被管理、支配与被支配之间的关系，而应更多地体现服务关系，用行政指导、行政合同等行政措施来指导高校的工作，以此实现高校的自主办学目的。
所谓行政主体，是指享有行政权，能以自己名义实施行政管理活动，并能独立承担由此而产生的法律责任的组织，行政主体包括职权性行政主体与授权性行政主体由于高校属于事业单位法人，因此依照行政主体的含义，高校只能是授权性行政主体只有具备了法律、法规的明确授权，高校才能成为行政主体《中华人民共和国学位条例》、《教育法》以及《高等教育法》规定了高等学校所享有的一系列权力，如招生权、教师管理权、学生管理权、学位的授予等，以及高等学校所享有的一系列权利，如教育教学权、自主科学研究权、学校设施和经费的管理权等高校拥有的从学生招生到学位的授予等一系列权力，具有单方面性、强制性、支配性等特点，与高校拥有的教学科研、资产管理、机构设置等权利不同，这些权利是高校与生俱来，从其成立之日起就具有，而招生、学位授予等权力，则是基于法律、法规的授权，没有法律、法规的授权，高校不能也没有行使这些行政权力的权利这也是高校作为法律、法规授权的行政主体与职权性行政主体的区别之一，职权性行政主体，如行政机关，从其成立之日起就具有行政权力高校作为法律、法规授权的行政主体，在行使其行政权力时不应过分强调其强制性、单方面性，应更强调其服务性的一面，也应更多地运用行政合同等措施来行使法律、法规授予的权力。
（二）高校自主办学的基本内涵 高校自主办学在西方语境下指的就是大学自治传统的大学，无论它的经费来自私人捐赠还是国家补助，也不管它的正式批准是靠教皇训令、皇家特许状还是国家和省的立法条文，学者行会是自己管理自己的事情，其必要性已经得到普遍的认同大学自治作为高等教育管理中一种重要的管理组织形式，是保障大学发展的重要手段之一其内涵是指大学作为独立的法人，可以自由地治理学校、自主地处理学校的内部事务，最小限度地接受外界的干扰和支配 在我国教育法律、法规中，没有使用大学自治的概念，使用的是高校自主办学的概念我国的高校自主办学与西方大学自治有着本质的不同西方大学自治是一种传统，只要是大学，其设立伊始就存在着自治的品质，而这主要体现学术自由，而我国高校在传统上并不存在较多的自主权力，现在高校享有的自主权主要来自于法律、法规的授予，尤其是《教育法》和《高等教育法》授予，而且其自主权也不仅仅局限于学术自由，甚至可以说主要的规定并不是保障学术自由，而是高校的行政管理权，并且两者的界限也很难划清但就两者的功能而言，却有着异曲同工之处两者都在尽力寻求大学与政府之间的协调与平衡，尽量减少政府对大学的干预，保持大学的自治空间。
无论是西方的大学自治还是我国的高校自主办学，其内涵都包括两方面的关系：一是大学在保障其自治过程中与政府、社会之间发生的外部关系；二是大学在其运作过程中发生的内部关系在大学与政府以及其他社会组织所发生的外部关系中，大学自治权（高校自主办学权）是免于政府或其他任何社会法人机构控制和干预的权利，其本质是一种消极的自由而在学校内部关系中，它体现为一种对学校各方面事务进行自主治理的权力，其总体上是一种能动的权力但是，这一特征并不能掩盖其基本内容的差异在大学自治权的内在结构中，依据权利（力）主体的不同，又可以分为学术自由权（利）和行政管理权（力）两种要素学术自由权无论是相对于学校以外的力量，还是相对于学校内部的其他力量而言，都体现为一种消极的自由，是一种防御性的权利而行政管理权有所不同，相对于学校以外的力量而言，它是一种消极的自由，也是一种防御性的权利，但相对于学校内部的其它力量而言，它是一种积极的力量，甚至可以是一种干预性的权力准确的界定两者之间的界限，既是确保大学自治（高校自主办学）的切实实现，也是明确司法审查范围的关键纯粹学术自由的范围，因是大学绝对的自治事项，无论是政府还是法院都无权干涉；而如果属于大学行政管理权范围，则应受到法院最终监督审查。
（三）高校自主办学背景下政府依法行政的本质要求 依法行政的实质是行政法治行政法治要求政府对社会各个领域的管理都必须符合法治的要求，其中也包括对高等教育的管理因此，无论是政府对高校的管理还是高校作为行政主体对其内部事务的管理，都必须遵循行政法治的原则 行政法治原则的核心和关键是“合法行政”，即行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定其内涵是法律优位与法律保留原则法律优位原则也称法律至上原则，要求一切行政活动都不得与法律相抵触；法律保留原则要求一定的行政活动必须有法律根据（法律的授权），即宪法已经将一定的事项保留给立法机关，只有立法机关制定的法律才能对此加以规定，行政权也只有以法律为行为根据才能进行活动因此，政府在对高校进行管理时必须遵循行政法治原则的基本要求，没有法律、法规、规章的规定，不能做出影响高校合法权益或者增加高校义务的行为；同时高校作为行政主体在行使行政权力时，没有法律、法规、规章的规定不能作出影响相对人合法权益的行为，其校纪校规也不得违背法律、法规和规章的规定，法律优位和法律保留原则也是作为特殊行政主体的高等学校的法律义务。
《高等教育法》规定国务院、国务院教育行政部门以及省级人民政府有管理高等学校的权利和义务国家对教育活动进行管理的最终目的在于保证国家教育职能的实现；维护教育活动的秩序；保证国家通过教育实现统治的目的根据依法治国的基本要求，政府在对高校进行管理时必须遵循行政法治的原则依法治校”对政府而言，是一个必然的要求，具体表现为政府对高校是否依法设立、对高校教学质量的评估、对教师学生的管理、学位的授予以及其他方面对高校的管理（而不是对高校内部事务的管理）与指导必须依法进行 高校在其内部结构管理过程中，作为法律、法规授权的行政主体，其在对相对人行使行政管理职权时，与相对人之间构成的同样是一种行政法律关系根据依法行政的要求，高校作出影响相对人合法权益或增加相对人义务时同样必须遵循行政法治的原则 理顺高校自主办学与政府依法行政关系的对策与建议 高校在自主招生、与境外高校合作办学、内部独立学院的设置、人事任免以及学校资产管理等方面与政府依法行政之间存在着一些亟待解决的矛盾我们认为，要解决这些矛盾，必须理顺高等学校自主办学与政府依法行政之间的关系 （一）立法上，明确政府依法治校的范围，以保证高校自主办学权的实现 行政法治原则的基本要求之一是政府所做出的任何一个影响相对人权益的行为都必须要有法律上的依据。
对于政府而言，法律没有明确授予其行使某一行为的，政府就应禁止行使该行为，行政权不能逾越法律而行为；而对于相对人而言，则是法律没有禁止，就具有行使该行为的权利同样对于高等学校自主办学的权利而言，只要法律没有禁止的，都应该是高等学校所享有的权利；而对于政府而言，法律没有授予其行使的权力，就不能随意地干涉高等学校的自主办学因此，高等教育立法要尽快明确政府在教育活动的管理中应享有哪些具体的权力，以防不当的干涉高校自主办学权 我国《教育法》第28条以及《高等教育法》第4章明确规定了学校以及高等学校自主办学的一系列权力而对政府管理学校的权力却没有作出明确界定，只是笼统地规定了“国务院统一领导和管理全国高等教育事业省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校”，以及“国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作这样的立法模式在实践中往往被解读为除了法律明确规定属于高等学校自主办学的权利外，其他所有的剩余权力都属于政府，这显然不利于对政府权力的有效制约，容易导致政府权力的扩张和膨胀，无形间侵犯了高校的办学自主权。
尤其是我国现行的高等教育立法对高校自主办学权利的规定也较为笼统和原则的情况下更是如此如《高等教育法》第32条规定：“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科的招生比例这里的一个核心问题是招生方案是否需要相应的教育行政部门审批；如果需要审批，那高等学校招生权的自主性又如何体现；国家已经核定了办学的规模，是否还有必要再次审批招生方案但事实情况是没有一所高等学校的招生方案不需要相应的教育行政部门审批，根源之一就是立法上对于政府管理学校的权力没有一个明确界定 （二）执法上，注重落实，实现程序正义 无论是高校作为行政主体行使具体的行政职权，还是高校作为行政相对人接受教育行政部门以及其他行政部门的管理时，要保证高校的自治以及政府依法行政的实现，重中之重都在于程序的保障在教育行政部门以及其他行政部门管理高校的过程中，要做到尊重和维护高校自主办学权，保证国家对高等教育的组织、协调和宏观管理得以切实实现，就必须依靠法治，注重程序；同样高校作为行政主体在对相对人进行管理时，要想切实维护高校办学自主权的实现，维护高校的学术自由，维护相对人的合法权益，也必须依靠法治，注重程序。
从法学角度分析，法律程序是指人们进行法律行为所必须遵循或履行。