论银行“太大不能倒”原则——兼评美国《2010 华尔街改革与消费者保护法案》伏军 对外经济贸易大学 关键词: 太大不能倒/银行监管/系统性风险/公共性内容提要: 2008 年金融危机爆发后，传统的银行业“太大不能倒”原则面临越来越多的质疑与挑战建立在银行系统重要性与公共性基础之上的“太大不能倒”原则有其合理性一面，但该原则的适用也带来道德风险、竞争原则的破坏、财政负担等巨大负外部性美国《2010 华尔街改革与消费者保护法案》通过建立大型银行清算程序最终放弃了“太大不能倒”原则，同时法案建立了系统风险应对机制以预防大型银行倒闭可能引发系统性风险该立法反映出美国银行监管的价值取向由“系统风险优先”向“公共利益与系统风险并重”的转变 一、金融危机引发的讨论2008 年美国次贷危机爆发以来，随着各国政府以前所未有的力度救助危机中的大型银行，人们对银行业“太大不能倒（too big to fail）”这一传统原则的质疑与争论变得越来越激烈，大型银行能否倒闭已成为各国金融监管领域中的核心问题 [1]“太大不能倒”原则是长期以来被多数国家接受的银行业监管原则，其基本含义是：规模较大的银行倒闭容易引发银行系统风险，因此当这些银行面临财务困难时，政府应当予以救助以避免其倒闭。
[2]“太大不能倒”原则有两个特点：一是该原则重在保护银行债权人（包括无担保债权人）利益不受损失，保护的重点是债权人而非银行本身；二是被救助银行需具备一定规模这里的规模，不仅指银行资产规模，还包括银行在金融系统及经济中的地位与作用 [3]“太大不能倒”银行对金融系统安全具有重要影响，因此也常常被称为“系统重要性银行”（systemically important banks) [4]政府对银行的救助行为同时会产生巨大的负面影响英国金融监管局（FSA）在2009 年发表的《对全球银行危机的监管回应：具有系统重要性的银行及其影响的评价》一文中指出了“太大不能倒”原则产生的三大问题：一是道德风险（moral hazard）问题银行债权人由于预期大型银行会得到政府救助而缺少约束银行的动机，并愿意以更低利率向这些银行提供资金；二是潜在的财政成本以及银行损失的社会化所产生的不公平；三是银行母国由于救助行为可能会使他国受益而不愿意或不能实施救助 [5]由于大型银行“太大不能倒”的巨大负面影响，2008 年金融危机发生后，各国政府开始努力探索新的银行监管与危机应对制度，寻求既可以让大型银行倒闭又能保障银行系统安全的机制。
这些努力的共同特点之一，就是放弃银行“太大不能倒”原则在金融监管领域的适用《2010 华尔街改革与消费者保护法案》是美国自 1933 年“经济大萧条”以来颁布的最重要的金融改革立法，其核心内容之一就是终结了“太大不能倒”原则的适用，限制了政府对大型银行的救助行为法案建立了大型银行的有序清算机制，通过资本与金融杠杆要求抑制了银行片面追求规模，变革了美联储维护金融系统稳定的方式，建立了严格的保护经济、消费者、投资者与金融业务的监管标准与机制法案放弃“太大不能倒”原则的目的，在于让银行自行承担经营失败的成本与风险，保证美国纳税人利益不再被迫用来拯救那些大型银行 [6]美国的这次新立法虽然在法律层面上终结了银行“太大不能倒”原则的适用，但是关于大型银行能否倒闭的争议并未结束，美国新法案制订过程中出现的分歧表明，人们对这一问题的看法远未达成共识 [7]因此，如何在理论上看待银行“太大不能倒”原则、是否应当抛弃该原则、如何评价美国此次立法及其影响等问题具有重要的研究意义二、“太大不能倒”原则的历史演进与理论基础（一）历史演进“太大不能倒”原则起源于美国20 世纪 30 年代经济大萧条后，美国银行监管的主要目标是防止银行失败和倒闭。
[8]为了这一目的，美国创立了存款保险制度对存款人一定范围内的存款进行保护根据《联邦存款保险法案》的规定，FDIC(联邦存款保险公司）有权对符合条件的银行采取救助措施，符合条件的银行是指濒临倒闭但其经营对社区仍非常必要的（essen-tial )银行 [9]由于美国政府对银行倒闭的谨慎态度以及存款保险制度的建立，美国 30 年代至 80 年代初期极少出现银行破产的案例， [10]这一时期美国政府对银行业实际上采取的是全面保护的立场，银行无论规模大小均可得到存款保险及政府其他方式的保护1975 年，《商业周刊》的一篇文章最早使用“太大不能倒”来描述美国政府对铁路公司、克莱斯勒公司等大型非银行企业实施的救助政策 [11] 20 世纪 80 年代银行与储贷危机爆发后，由于数量众多的银行陷入危机，美国政府被迫选择大型银行进行救助，“太大不能倒”这一语词开始在银行领域使用 [12]1984 年，当时最大的银行之一伊利诺伊大陆银行（Continental I1-linois National Bank）面临倒闭，FDIC 与其他监管机构担心该银行倒闭引发银行系统崩溃，根据《联邦存款法》第 13(c)（2 ）节进行救助。
FDIC 向该银行提供 20 亿美元次级贷款，对所有存款人及普通债权人提供保护，同时动用 35 亿美元资金购买银行 45 亿美元的坏账 [13]在 1984 年 9 月 19 日美国众议院银行委员会举行的听证会上，国会议员麦肯尼称：“我们有了一种新型银行，它被称作‘太大不能倒’银行……” [14]此后，美国银行监管机构创设的“太大不能倒”原则在银行领域流行起来与此同时，美国决策者认识到，过分防止银行破产的政策会导致监管过度宽松，延迟关闭危机银行可能会导致更大损失这种认识很快体现在立法上，1991 年美国国会颁布《联邦存款保险公司促进法》（FDICIA，以下简称“FDICIA 法案”），建立了迅速纠正行动（prompt correc-tive action)、保险费条款（insurance premiums）以及最低成本原则（least cost resolution）三项重大制度其中，迅速纠正行动旨在解决监管过于宽松问题，限制了监管机构在采取监管措施方面的任意性，规定了在银行资本不充足、资本明显不足以及资本严重不足等情况下监管机构应采取的措施；保险费条款要求存在更大风险的银行需支付更多保险费；最低成本原则要求 FDIC 通常情况下选择成本最低的方式处置经营失败的银行。
[15]但是，FDICIA 法案包含了“系统性风险”例外条款的规定，即当面临金融系统性风险时最低成本原则不再适用，FDIC 在联邦储备委员会建议、财政部认可后，不必遵从成本最低原则选择银行解决方案 [16] FDICIA 法案很大程度上改变了 30 年代以后长期奉行的避免银行倒闭的监管立场，允许一般银行的倒闭，但对于具有系统重要性的大型银行，法案通过例外条款允许 FDIC 等监管机构进行救助FDICA 法案在立法上最终确立了银行“太大不能倒”原则FDICA 法案颁布后，对 “太大不能倒”原则的讨论一直没有停止过，包括一些银行监管机构在内的声音认为，大型银行也应当可以倒闭2004 年美国联邦储备银行芝加哥分行行长曾提出：“大型银行失败就如同疾病、死亡与税收一样会在未来发生，过去（大型）银行的失败常以社会承担高额成本的方式解决，而社会本不需要这样做 [17] 2008 年金融危机爆发后，美国及许多发达国家政府对众多大型金融机构进行大规模救助 [18]政府对大型银行的救助行为遭到了公众的强烈反对，“太大不能倒”原则被推上了争论的风口浪尖二）理论基础美国等发达国家在 20 世纪 30 年代经济大萧条后对银行采取的全面保护立场至 80年代银行储贷危机后确立的“太大不能倒”原则，是经历两次金融危机后得出的经验，是特定历史的产物。
有学者试图从监管者自身利益、政府对信用分配市场干预等角度解释政府救助大型银行的合理性， [19]但这些角度均未能结合银行自身属性进行分析，缺乏足够的说服力本文认为，政府对银行尤其是大型银行的救助行为有内在的合理性，其合理性基础在于银行的系统重要性（systemic importantance）及公共性两大特殊属性1．基于系统重要性的分析银行的系统重要性主要体现在两方面一是银行的经营活动对于金融系统具有重要意义银行在社会经济生活中发挥着支付中介、信用中介与货币政策中介三大功能大型银行的中介功能更为重要，是一国金融体系以及经济、社会生活的基础与核心二是大型银行的倒闭会对银行系统的功能以及金融市场产生重大影响由于银行相互之间存在密切联系（如银行间拆借业务），大型银行的失败可能引起其他银行的倒闭，在这种传导机制作用下，银行倒闭的负外部性效应会被逐级扩大，最终可能导致银行系统崩溃并引发经济危机由于这种系统的重要性，大型银行破产的社会成本远远大于中小银行，也远远大于普通企业 [20] 英国金融监管局曾提出银行“系统重要性”的三个判断参数一是规模，即应根据银行资产的绝对规模或银行相对于某特定金融市场或金融产品的主导作用进行判断；二是银行间关联度，即根据与其他银行间相互借贷规模、相互持有银行融资工具规模、支付系统成员、市场主要交易方等因素进行判断；三是集团性，即应结合银行所属的金融集团判断其所具有的系统重要性。
[21]根据这些参数，大型银行一般均具有系统重要性2009 年 2 月至 4 月，在 J. P．摩根、花旗、美国银行、高盛、摩根斯坦利等被要求参加“压力测试（Stress Testing）”的 19 家美国大型银行中，每家银行资产均超过 1000 亿美元，这些银行共同拥有美国银行系统三分之二以上资产、半数以上贷款总额、支撑着相当比重的银行信用中介功能 [22]2．基于公共性的分析银行的另一特殊属性是公共性银行的公共性主要体现在其产品的公共性以及利益集合性两方面首先，银行产品具有公共属性公共产品是指每个人对该产品的消费并不减少任何其他人对该产品消费的产品 [23]银行提供的服务由社会公众共同享有，一部分人对银行服务的消费一般并不排斥或影响其他人对该服务的消费由于产品的公共性，银行往往被视为准公共机构（quasi public institution），其金融服务行为也需政府特许其次，银行具有利益集合的属性银行的支付、信用以及货币政策中介功能，令几乎所有企业、机构、个体不可避免地成为其利益相关者，其运营及生存与众多利益相关者休戚相关银行的公共属性决定了银行业监管不能简单建立在纯粹市场行为基础上，利润最大化的目标会引导银行增加风险性业务从而导致系统不稳定并危及公共利益。
[24]银行的公共属性也决定了银行、尤其是大型银行的破产负面影响远超其他企业一家银行的倒闭不仅导致其他银行的损失，还会导致公共存款人利益损失在新兴经济体国家，银行与银行业承载了更多的吸收公众存款，其破产的社会成本会更高 [25]基于银行的系统重要性与公共性，银行破产立法也具有特殊性立法目的上，银行破产立法更注重通过重组使失败银行恢复经营能力，更强调金融系统的稳定与对公共利益的保护；FDICIA 法案规定的“系统风险例外原则”正是这一特殊立法目的的具体体现 [26]普通企业破产法律制度则注重保护私人（债权人）利益，着眼于破产企业资产最大化和债权公平分配 [27]两类破产法所保护对象的层级明显不同实体法上，多数国家选择银行破产适用特别法，普通企业适用普通破产法程序法上，银行破产程序通常由银行监管机构主导，具有很强的行政主导色彩，普通破产程序则一般由法院主导三、“太大不能倒”原则的负外部性“太大不能倒”原则的适用也会产生巨大的负外部性，产生道德风险、破产竞争秩序、巨额财政负担以及金融系统崩溃等几方面问题 （一）道德风险政府的救助行为可能产生严重的道德风险 [28]一方面，由于政府救助在某种意义上属于政府对于银行的担保，银行更愿意从事高回报、高风险的交易，风险的增加则加大了银行失败的可能性，此为银行的道德风险。