1地方政府债务扩张与银行信贷风险摘要摘要：国际金融危机后实施的“金融救市”政策是导致地方政府债务迅速扩张的外部因 素，地方政府债务的迅速扩张又反过来加剧了银行的信贷风险，为金融体系的不稳定性埋下 隐患实证研究发现，金融危机后实施的救市政策构成了商业银行“对政府债权”的显著差异 与结构突变；商业银行“对政府债权”对银行的不良贷款率和存贷比显著正相关 关键词关键词：地方政府；债务扩张；信贷风险一、引言一、引言2008 年底国际金融危机爆发以来，受国家实施的宏观经济政策的影响，我国的地方政 府通过成立各种类型的投融资平台实现了地方政府债务的迅速扩张中国银监会的数据显 示，到 2009 年末全国地方政府融资平台贷款余额为 7.38 万亿元，同比增长 70.4%与此 同时，我国商业银行信贷资金投放也出现了大规模扩张之势中国人民银行的年度公报显 示，2009 年新增人民币贷款 9.8 万亿，创造了历史上的天量 投融资平台巨大的融资规模与商业银行巨额的信贷规模均引起了国内外学术界和实务 界的高度关注尤其是由此带来的现实与潜在风险更是引起了社会各届的争论这一轮地 方政府债务的扩张与银行信贷规模的膨胀与以往的历史有很大不同，主要体现在时期短、 规模大，而且主要暴露于地方政府成立不久的投融资平台上，问题相对比较集中。
因此研 究二者间关系，发现风险成因并找到化解途径具有十分重要的意义 目前关于投融资平台引起的银行信贷风险问题成因的研究，主要有两个层面的研究视 角：一是基于地方政府财政体制的宏观层面视角1994 年的分税制改革极大地改变了中央 政府和地方政府财政收入能力之间的对比，而支出责任之间的划分并未做出相应的调整 （平新乔，2006）[1]在这一背景下，地方政府拉动经济增长必然带来巨大的资金缺口 （陈柳钦，2010）[2]劳伦·勃兰特、托马斯·罗斯基的研究数据显示，资金缺口的存在 导致融资成为了地方政府的必然选择[3]于是在财政压力和地方竞争制度框架下，地方政 府通过拥有投融资平台这一新的竞争工具变相拥有货币发行权，从而影响了宏观经济的稳 定（祝志勇、高扬志，2010）[4]秦海林（2010）[5]将此定义为财政风险金融化 二是基于投融资平台公司治理的微观层面视角就政府层面而言，投资、融资、决策、 管理等功能分散在地方政府各个行政部门既造成了基础设施和公用事业等方面科学决策 缺乏制度保障，又因为“投管分离”造成了超前发展、过度负债和风险失控的局面（梁邦 海等，2010）[6]单就投融资平台而言，地方政府既是投融资平台公司的最大出资人，又 是平台投融资决策者，还是投资项目经营者，由此导致的投融资平台公司内部治理结构的 不完善是地方政府债务风险的主要原因（马海涛、秦强，2010）[7]。
对此，胡援成、张文 君（2010）[8]首次将“流程再造”引入到投融资平台的改革上，提出了一套“意识重塑— —组织重构——绩效评价”的渐进性路径选择体系，以实现投融资平台的功能完善与风险 控制的有效统一 总的来说，这些研究成果对地方政府的债务形成机理的分析透彻，但是对于在债务风 险形成过程中，银行等金融机构所扮演的角色以及产生的影响却所论不多对此本文力求 在这一方面进行更进一步的探索与补充另外，由于地方政府债务数据的不透明与难以获 得，这方面的研究多以定性为主因此，本文转变视角，通过金融机构公布的银行“对政 府债权”反推出地方政府债务的规模，使得实证研究更科学，这也是本文的创新之一2二、假二、假设设提出提出本文主要论证的是两个方面的内容：一是分析地方政府债务短期内迅速扩张的主要决 定因素，即“因”的问题二是分析地方政府债务短期内迅速扩张给银行信贷风险的影响 程度，即“果”的问题基于此，本文提出两个方面的理论假设 假设 1：金融危机后实施的“金融救市”政策是导致地方政府债务迅速扩张的外部因素在本地公众、上级政府与地方政府的双重委托代理关系中,作为最终委托人的地方公众 并没有权利选择代理人和代理合约。
这种对标准委托代理关系的偏离导致了作为代理人的 地方政府，追求的是自身利益最大化而非公众利益最大化,从而推动了地方债务的扩张（唐 云锋，2006）[9]这就是地方政府实现债务扩张的内部驱动因素除此之外，地方政府债 务扩张还受到外部环境的影响，主要包括约束条件弱化、激励条件强化两个方面后者是 我们重点考察的对象 首先，外部约束条件弱化一方面，对地方政府的约束弱化虽然我国的《预算法》 规定 “地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另 有规定外，地方政府不得发行地方政府债券 ”然而，现实中地方政府仍然可以通过城市建 设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的投融资平台公司进行举 债因此，地方政府可以通过各种手段“变通”而进行债务扩张另一方面，对地方官员 的约束同样也被弱化在我国这样一个单一制国家里，地方政府作为中央政府的代理人不 存在破产制度一旦下级政府的债务无法偿还，上级政府将承担最终偿还人的责任，存在 着“预算软约束” （Kornai J.，2003） [10]地方官员因投资失败付出的代价和机会成本非常小 其次，外部激励条件强化主要体现在 2008 年国际金融风暴发生后我国实施的一系列 宏观经济与“金融救市”政策。
对此，彭兴韵、施华强（2009）[11]研究发现，2008 年第 3 季度以来在国际金融危机冲击下，我国经济增长率和企业盈利能力急剧下降的同时，银行 信贷却是逐月上升这与中国在亚洲金融危机影响下和其它西方发达国家在国际金融危机 冲击下的信贷紧缩情况迥异为了刺激经济迅速复苏，国家出台的投资拉动计划使得财政 支出被用于基础设施或公共支出，这与欧美发达国家在危机期间巨额的财政支出用于向金 融体系进行注资、国有化或清理不良资产的情况有很大不同 除了宏观经济的环境因素，商业银行对地方政府的债务还具有个体的偏好这形成了 针对地方政府债务扩张的另一种激励因素（潘敏等，2011）[12]虽然商业银行的商业化改 革使得地方政府不再有权干涉银行金融机构的人事任免和经营决策，明确了银行与政府间 的产权关系，但是在我国这样一种单一制国家里，良好的“政企关系”一直是各类经营主 体追求的目标（王连军，2011）[13]银行在支持地方政府的投资项目获得经济利益的同时， 能够积累丰富的社会资本，从长期来看对其它的经营活动存在“溢出效应” ，从而对地方政 府的债务扩张产生了正向的激励作用 假设 2：地方政府债务的短期迅速扩张提高了银行的信贷风险既往关于政府行为与银行信贷风险的相关研究，主要集中于宏观制度和预算软约束方 面。
Shleifer 和 Vishny（1994）[14]、La Porta（2002）[15]等认为，当国家控制银行时具 有政治关系的国有企业更方便得到银行信贷资金支持，发生金融危机时陷入债务困境的国 有企业也更容易得到政府的金融救助，但是这种歧视性行为破坏了市场效率原则，导致大 量呆坏账的形成，加剧了宏观金融风险这些研究都强调了国有背景的企业与国有背景的 银行间的相互关系，在以往解释国有银行的信贷风险成因中得到广泛认可然而，这一轮 地方政府债务短期内的迅速扩张现象与上述研究的背景有很大不同： 首先，与对国有企业的生产经营活动的金融支持不同，这一轮信贷扩张支持的大多是3以地方政府投融资平台为载体进行的大规模基础设施建设这类贷款往往具有利率低、周 期长的特征对此彭兴韵、施华强（2009）特别指出中国存在贷款的“利率期限结构之谜” ， 即期限越长,加权利率反而越低这一违反金融学常识的现象正好说明了中国银行业对政府 中长期项目贷款的偏好，即以地方政府为背景的中长期项目贷款与企业类型的贷款相比不 仅期限长，而且利率低，凸现了信贷风险 其次，导致这一轮地方政府债务急剧膨胀的项目大多是资金需求量大、跨期长的基础 设施项目，需要后续资金的不断投入。
因此某种程度“绑架”了商业银行的信贷行为一 旦国家采用信贷紧缩政策，银行将陷入调整信贷规模与避免“半拉子”工程的两难困境 另外，由于地方政府的基建贷款一般为长期货款，在地方政府官员届内还款压力不大，即 使出现偿债困难，一般也会通过在不同银行之间拆借，避免暂时性的大规模违约行为因 此对地方政府官员而言，缺乏债务到期偿还的预期，从而导致地方政府债务远超过实际负 债能力 第三，大量地方政府债务的积累导致政府中长期信贷资产占银行总信贷资产的比例进 一步提高，形成了银行信贷风险的进一步集中由于地方政府还款方式单一，在宏观经济 和地方经济增速放缓导致抵押和担保资产价格下跌的情况下，银行的信贷风险将迅速提高 而且，因为商业银行的利润主要来源于信贷资产的利差，一旦信贷资产质量恶化，商业银 行的盈利能力将会下降，靠利差收入来缓释信贷风险的能力也会被大幅度削弱三、三、实证检验实证检验为了检验上述两个假设，本文构建计量模型，利用 stata11.0 软件进行验证利用时间 序列数据验证假设 1，用面板数据验证假设 2数据时间跨度为 2004 至 2009 年的季度数据一）“金融救市”政策对地方政府债务的影响以 2008 年第 3 季度为金融危机发生的分界线，按金融危机发生前后分组，对各银行 全样本数据进行统计分析。
表 1 对各银行金融机构的“对政府债权”①（单位：亿元/季度） 原始数据的样本间均值 T（参数检验）和 Wilcoxon 符号秩检验（非参数检验）均说明了： 金融危机发生后商业银行对地方政府的贷款规模迅速扩大，与金融危机前比较存在显著差 异表表 1 1 各银行对政府债权的描述性统计各银行对政府债权的描述性统计银行样本标准差均值均值差异T 值中值Z 值全样本23.52628.86——44.460—金融危机前17.54665.44556.705国家开发银行及政策性银行②金融危机后6.70336.58528.861.22636.6751.085全样本876.06815973.19——17056—金融危机前816.81414045.613127国有商业银行金融危机后914.14519185.83-5140.23-4.037***18782-2.495**全样本231.1974827.875——4779.5—金融危机前152.5294286.54332.5股份制商业银行金融危机后311.92825730.167-1443.67-4.672***5644-3.245***全样本141.4483485.438——3495.5—金融危机前113.82931583305.5城市商业银行金融危机后160.8944031.167-873.167-4.539***3992.5-3.251***全样本29.885566.5——564.5—农村商业银行金融危机前20.218491-201.333-485-4金融危机后29.185692.3335.842***689.53.254***全样本90.308639.25——671—金融危机前82.912430420.5外资银行金融危机后75.503988-558-4.549***983.5-3.145***（注：T 值为独立样本 t-检验统计量；Z 值为 Wilcoxon 秩和检验统计量：***、**和*分别表示样本组间差异在 0.01、0.05 和 0.1 水平上显著，双尾检验。
数据来源于历年《中国人民银行报告》 ）相对于政策性银行的不敏感，商业银行在“金融救市”背景下对政府债权的扩张很明 显这间接体现了货币政策对商业银行的对地方政府贷款具有较强的约束性为了对此做 进一步的证明，我们对“对政府债权” （命名为：gov）时间序列数据进行 Zivot 和 Andrews 检验，对地方政府债权的结构突变点是否与“金融救市”的时间点吻合进行判断 对商业银行的 gov 原始数列取对数以消除异方差的影响，并命名为 lngov，数据来源于 国泰数据库（CSMAR）。