2 6Sep. 2004 ( Vol. 45)2 6 民 航机场属地化后， 机场面临经营 管理新问题 机场素有 “城” 的 概念， 它的资源很多， 同时又有 机场特有的资源 特许经营作为市场经济 发展中的一种有效经营模式， 被广泛运用 于世界航空发达国家和我国商业运作领 域机场特许经营可以有效利用机场资 源， 发挥其最大效益， 不失为一种比较好 的机场经营方式 一、特许经营权的内涵 特许经营是国际机场业较为通行的机 场经营方式 国际民航组织 （I C A O ） 鼓励 机场以特许经营的方式开发机场资源， 在 其出版的 《机场经济手册》 和 《理事会致 各缔约国关于机场和航路航空导航设施收 费的声明（9 0 8 2 号文件） 》中规定：特许 权是指机场从事某一商业活动的权力 机 场应当在机场设施内尽可能地开发非航空 商业活动以取得特许经营收入和租金 与 经营航空运输服务直接相关的航油加注、 机上配餐、 飞机地面服务可以实行特许经 营，其他非航空活动也可以实行特许经 营 特许权受让人为获得在机场经营商业 活动的权利应向机场缴纳酬金， 其费用应 当覆盖机场为有关特许经营活动所花费的 成本（提供机场及其必要的辅助服务项 目， 包括相当数额的资本投资利息与资产 折旧以及维修、 经营、 管理费等的全部经 济成本） 。
香港机场非常注重利用特许经营权对 机场资源的开发， 专门以立法形式制定了 《机场管理条例》 ， 明确了特许经营权的管 理与使用如《条例》规定：除军事、警 务和海关缉私飞机以外的航空活动， 包括 从事旅客服务、 票务售卖服务、 办理旅客 登记及登机手续、 办理行李托运手续、 办 理行李领取及处理手续、 办理行李及货物 装卸程序、 办理飞机地面服务等， 均可通 过特许经营方式实行外判 （外包） ， 在机场 从事航空业务运作的单位使用机场飞行 区、 停机坪、 客运大楼、 货运大楼等机场 设施，应按照规定向机场当局提出申请， 经批准后方可实施， 获批准的单位必须严 格遵照获同意的文件和航班计划实施执 行， 提高机场利用率和服务水平， 并规定 按时向机场当局缴付特许经营的费用 新加坡樟宜机场以其服务和管理闻 名， 该机场在 “微笑新加坡” 的大环境下， 突出 “微笑服务” 的特色， 将机场内值机 等地勤服务和商业经营， 通过特许权 （契 约） 的方式， 转让给专业化运营商或承运 人去经营， 机场当局仅充当 “微笑服务” 的 设计者和物业管理者的角色 我国尚没有关于机场特许经营权的专 门法律规定， 但有这方面的立法思想。
如 《关于调整国内机场收费标准的通知（民 航财发 〔2 0 0 2 〕 1 7 9 号） 》 规定了机场向承 运人征收旅客服务费， 收费依据是机场为 旅客提供候机楼内综合服务和设施、 场内 道路保障、 公共区域清洁、 污水处理、 环 境保护及绿化等服务 目前， 我国国内机场在特许经营方面 基本上处于概念阶段， 只有少数机场在开 展机场特许经营方面进行积极探索， 取得 一定成效上海浦东机场按照投资多元 化、 经营市场化和管理社会化的思路， 将 新机场能源中心、 天然气系统、 供配电系 统、 给排水系统等技术密集型项目和楼宇 物业管理、 绿化养护、 职工食堂等专业性 较强的项目， 以及候机楼保洁、 场内道路 清扫、 垃圾焚烧站等劳动密集型项目共3 4 个保障项目， 通过招投标推向社会， 委托 专业厂家和营运商来经营 南京机场将机 场货站与货代职能分离， 货站着力于货运 保障服务平台的建设， 提高保障效率和服 务水平， 按照平等、 公平的原则面向社会 货代提供航空物流特许经营服务 ； 而货代 则面向市场， 以平等的市场主体， 参与竞 争深圳机场分别在1 9 9 1 年、1 9 9 3 年和 2 0 0 3 年通过以深圳市政府文件的名义， 规 定了：机场建设是政府投资， 政府为机场 一些服务项目创造了盈利的基本条件， 而 且这些项目又带有独家经营性质， 为此授 权机场代表政府收取特许经营权费， 用于 归还机场建设本息。
从上述分析可以归纳出， 机场特许经 营的含义是指机场将自己拥有的航空运输 业务保障服务资源以公开招标或其他竞争 方式， 转让给其他企业法人使用， 通过合 同协议或其他方式明确机场管理机构与被 转让人之间权利义务关系， 被转让人利用 机场资源按照一定的标准开展业务， 并向 机场支付相应的费用 特许经营权的核心 是机场资源的使用权 机场资源是机场通 过资本投资形式建设、 经营形成的航空运 输保障服务资源体系， 主要包括机场的基 础设施资源：机场内道路交通、 场地、 建 筑、 水电供应设施、 公共清洁和污水处理 设施、 消防和紧急救援设施、 绿化和环保 以及信息网络设施等；信息服务资源：航 班保障信息服务资源、 客货运市场信息服 务资源以及相关的经济、 政治、 法律法规 服务资源等；服务环境资源：运营管理体 系、 航班运作保障环境、 旅客服务环境、 货 运关务包括海关、 检验等环境、 政策法规 环境等 ； 以及由以上资源派生出来的商业 市场资源 二、 机场开展特许经营的必要性 （一）有利于促进机场由经营型向 ——机场资源的有效开发方式 文/ 詹世民 张淑萍 特许经营 特别关注：属地化后的机场管理 S p e c i a l P e r m i s s i o n O p e r a t i o n - E f f e c t i v e E x p l o i t a t i o n W a y o f A i r p o r t R e s o u r c e s 2 7 2004.9(Vol. 45) 2 7 管理型转变， 促进我国机场业的经营发 展 随着我国机场属地化改革的深入， 机 场经营模式将由过去从事航空运输地面服 务代理的直接经营型向主要提供资源经营 平台的服务管理型转变。
从国际上看， 机 场大致有两种经营类型， 一种是直接经营 型， 即机场既是建设主体、 又是经营主体， 甚至还履行政府授权的投资主体职能， 成 为投、 建、 管三项职能于一体的混合型主 体， 机场在直接参与地面服务和其他相关 业务， 同时兼顾机场服务设施的建设 这 种类型是机场市场化早期的普遍采取的方 式， 其缺点是机场设施利用率低、 服务效 率不高，不能形成规模经济和竞争态势 目前我国大部分机场就属于这种类型 另 一种是服务管理型， 这类机场不直接参与 地面服务代理业务和其他相关业务， 主要 通过开展特许经营方式， 由专业运营商或 航空公司来开展专业的经营， 机场当局主 要负责机场服务设施的建设与管理， 为运 营商提供一流的服务平台， 来实现机场高 效运作 这种类型是市场化程度较高的表 现， 并形成一些成熟的管理经验 目前国 外运作比较成功的机场无一例外都采用这 一经营模式如英国的B A A 、法国的A D P 等， 不仅成功经营国内机场， 还输出管理， 实现跨国经营， 成为名符其实的专业机场 集团， 并进一步推动了全球机场业的集团 化发展 （二）有利于协调机场与航空公司 之间的关系，推进航空公司的长期发 展，实现“双赢” 长期以来， 机场与航空公司之间相互 合作， 共同发展， 促进了民航事业的发展。
但在改革和发展过程中， 机场与航空公司 之间， 还存在运行关系不顺、 经营业务重 叠、 设施重复建设等方面的问题 这些问 题导致的直接后果是行业资源严重浪费， 整体服务水平下降 随着民航体制改革的 事实， 三大航空集团重组标志着我国民航 业向着集团化、 规模化方向发展 航空公 司为了发挥规模效应，提升核心竞争力， 必然需要重新整合内部资源， 调整生产业 务链结构， 从而对地勤服务业务提出自行 办理的要求，以达到形成完整的服务链， 降低运营成本，打造完整服务品牌的目 的 因此， 必须明确界定航空公司与机场 的生产业务关系， 解决好机场与航空公司 的内在矛盾特许经营正是适应这一要 求， 是协调处理航空公司与机场利益的有 效方式 通过特许经营模式， 机场推出地 面服务业务， 改变机场既是裁判员又是运 动员的现状，同时引入专业化地面服务 商， 从而调动机场、 航空公司和专业公司 等各方面的积极性， 保护全行业的利益 （三）有利于民航业更好地服务地 区经济发展 随着我国改革开放的深入推进， 外向 经济比重逐步加大， 航空运输在五大运输 方式的比重将进一步提高， 民航对地区经 济的拉动和辐射作用进一步显现。
地方政 府从推动地区经济发展的角度， 对民航的 发展寄予更高的要求 在民航机场属地化 的新形势下， 各省会干线机场为迅速做大 做强地方民航市场， 必然要集中力量致力 于机场保障设施设备建设，搭建服务平 台， 必然要引进新的运作方式， 特别要通 过开展特许经营， 引进航空公司或专业运 营商来经营， 从而能更好地服务地方经济 建设 三、 机场开展特许经营的构想 （一）业务范围 1 . 与航空运输业务直接相关的业务建 议为 ： 包括机上配餐业务、 航空油料业务、 飞机地面服务业务、 航空货站业务 2 . 非航空活动相关业务建议为 ： 机场 场区内餐饮业 （餐馆、 酒吧、 自助餐馆、 自 动售货机） ；各种商店；银行/ 外币兑换； 出租车服务；汽车服务；停车场；机场广 告；机场与市区间的公共交通服务 （公共 汽车和旅客班车） ； 免税店； 汽油/ 机动车 服务站；美发/ 理发店；宾馆/ 汽车旅馆； 非出售食品和饮料的自动售货机 ； 货物代 理或转运公司；纪念品商店等 （二）经营方式 参照新加坡机场、 香港机场、 上海机 场等国际机场的普遍做法， 以机场当局代 表当地政府进行机场特许经营授权， 并收 取费用。
机场当局为特许人， 承运人 （航 空公司） 和运营商为受许人 具体有如下 两种经营方式供参考： 1 . 转让土地使用权 对机场而言， 包 括基地航空公司在内相关驻场单位的参与 和进驻十分重要 为了吸引他们， 机场在 参照土地市值的基础上， 有优惠的价格将 土地使用权有偿转让给航空公司， 这样使 利益双方既获得发展空间， 又确保平稳运 营 2 . 以场地和市场资源出资， 通过合资 方式转让机场内经营权 机场内许多项目 由于投资规模大、 市场竞争激烈， 采用自 营方式机场并不处于优势地位， 但是完全 由他人经营， 其服务质量、 价格水平不易 控制 这些姓名包括食品、 货站、 油料、 宾 馆等， 对于这些项目， 机场当局宜以土地、 设施和市场资源出资折股， 与在相关行业 具有一定知名度的企业组建合资公司共同 经营 3 . 以场地租赁方式转让机场内的经营 权 对于广告、 餐饮、 候机楼内商业网点、 商务服务、 邮电通讯、 金融、 文化娱乐等 鼓励竞争的项目， 通过公开招标， 以场地 租赁方式，引进国内外专业企业参与经 营 对于值机服务业务、 贵宾休息室服务 以及飞机地面服务等适度竞争的航空运输 特别关注：属地化后的机场管理 2 8Sep. 2004 ( Vol. 45)2 8 联合举办 建言民航“十一五”规划 征 文 启 事 《中国民用航空》杂志社 “十一五” 时期， 是中国全面建设小康社会承前启后的关 键时期， “十一五”规划，是全面建设小康社会目标提出后 的第一个五年规划。
编制和实施好这一规划， 对于全面建设 小康社会、 加快推进社会主义现代化建设具有十分重大的意 义目前， 国家发改委已做出部署， 开始启动 “十一五” 规 划编制工作 民航是国民经济的重要部门和基础产业， 几十年来， 与 国家的改革建设同步， 全行业团结一致， 努力奋斗， 认真落 实国家和行业发展的 “五年规划” ， 在改革开放和经济发展 中做出了应有的贡献 为总结民航落实 “十五” 计划方面的经验以及教训， 集 思广益，提高“十一五”规划编制的透明度、民主参与度， 增强规划的科学性， 本刊与民航发展研究所 （民航总局民航 经济运行实验室）决定联合举办建言“十一五”规划。