渐进型公共政策的制定、执行、更替逻辑以计划生育政策为例 摘 要：渐进型公共政策不是单一政策，而是一整套政策系统，包括稳定不变的基本政策和渐进更替的具体政策从渐进型公共政策本身来看，其制定和执行互为表里制定环节是“渐进性”的主要体现，可归结为以新出现的社会问题为核心因素的多变量权变模型，整个政策系统的新旧更替是一条环环相扣的链条；执行环节则是典型的利益博弈过程，需要过渡和运用管制等手段，均衡实现个人利益和公共利益总之，渐进型公共政策着眼于现实问题的解决，带有前瞻性，但在执行中又会遇到各种干扰，因此需要螺旋式推进关 键 词：渐进型公共政策；计划生育政策；社会问题；公共利益D035 ：A ：1007－8207（2016）11－0006－07收稿日期：2016－07－06作者简介：李才森（1987—），男，安徽阜阳人，阜阳师范学院教师，硕士，研究方向为社会管理与公共政策基金项目：本文系福建省教育厅横向课题“福建省推进校园足球发展的公共政策研究”的阶段性成果2015年10月29日，党的十八届五中全会作出了全面实施“一对夫妇，可生两个孩子”的重大决策，这意味着施行了35年的独生子女政策的正式终结。
这次政策变迁的具体表达为：促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策，积极应对人口老龄化最值得关注的是：它仅仅是独生子女政策被二孩政策所取代，而计划生育政策并没有被改变，仍需要继续坚持从公共管理视角看，计划生育新政策的实施，不是政策基本原则的变动，而是在继续坚持基本政策的前提下，对其附属政策进行的一次调整从“一对夫妇只生一个孩子”，到“单独二孩”，再到“全面二孩”，我国的生育政策经历了曲折而清晰的变迁过程从理论和实践两方面深入思考和探究以计划生育政策为典型案例的渐进型公共政策的制定和执行规律，把握其发展逻辑，不仅可以帮助我们掌握计划生育政策的发展状况，而且可以启发我们在更广泛意义上理解渐进型公共政策的变革思路然而，现有的研究成果大多是运用渐进决策模型，把公共政策的渐进式调整作为一个整体过程来看待，而对“渐进性”在公共政策制定和执行过程中的差异化表现关注并不够因此，有必要综合分析现有研究存在的不足，增强人们对渐进型公共政策制定和执行过程的了解和认知一、渐进型公共政策的概念与系统社会公共事务是多种多样的，公共政策作为管理社会公共事务的基本规定或指导准则，其分类方法也是多种多样的。
为了更直观地给出规范的渐进型公共政策定义，本文引入了一种较为常见的分类方法，即根据公共政策的指导作用将其划分为基本政策、具体政策和元政策三种类型基本政策是具有全局性和全面指导性的政策，其政策目标是整个政策体系的灵魂具体政策是为执行基本政策而制定的局部政策或阶段性政策，是基本政策在时间和空间两个维度上的具体化，也称为子政策元政策是关于政策的政策，它只对如何制定政策起指导作用，不涉及社会公共事务管理的具体内容［1］在对渐进型公共政策进行定义时，可以忽略元政策的相关内容，但同时必须清楚地认识到，渐进型公共政策不是某一项政策，而是由多项单一政策组成的政策系统，它包含层次分明的政策内容类似的渐进型公共政策系统可以分解为起指导性作用的基本政策与依赖于基本政策产生的具体政策具体政策是基本政策在不同时间、空间的具体化，是针对不同时空的特定社会问题提出的由此，渐进型公共政策可定义为：政策制定者在既有的基本政策的基础上，采用渐进方式对具体政策加以修改，通过不断的政策更替，解决每一项具体政策衍生的负面效应问题，并努力实现基本政策目标的政策系统以计划生育政策为例，计划生育政策是这套政策系统的基本政策，已经消失的独生子女政策、正在退场的“单独二孩”政策以及即将取而代之的“全面二孩”政策都是基本政策衍生出的具体政策。
渐进型公共政策概念的提出，来源于公共政策学科中的“渐进主义”理论政治学家查尔斯·E·林德布洛姆在批判完全理性的决策模型时首次提出了渐进主义模型［2］根据林德布洛姆的观点，就是把公共政策制定与执行过程视为政府过去行为的延续，其中伴随着“渐进性”的调整与修正著名行政学家伍德罗·威尔逊也提出：政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规［3］这说明，“制定和执行”是对公共政策活动过程的高度概括本文借用威尔逊的观点，从制定和执行[来自www.lW5u.coM]两个角度探究渐进型公共政策的生存逻辑二、渐进型公共政策的制定逻辑：连环式权变模型美国学者戴维·伊斯顿将公共政策的制定过程看作是由政策输入、政策转换及政策输出等三个环节构成的闭环系统［4］其中，政策输入是确定政策问题并使之进入政策议程的过程社会问题能否被察觉以及能否顺利地进入政策议程，是关乎该问题有无解决可能性的至关重要的一环托马斯·戴伊认为，“确定问题是什么比认定解决问题的答案是什么更为重要”［5］社会生活中存有大量需求和令人不满意的现实状况，而政府所掌握的资源却是有限的，不可能同时解决所有问题，而是需要对这些问题进行取舍。
渐进型公共政策涉及的问题主要有两种：基本政策针对的问题是固定不变的，且贯穿整个政策体系发挥作用的始终，可看作是基本问题；每一项具体政策要解决的社会问题不尽相同，相对地可视为具体问题[来自WWW]一般而言，当一项具体政策引发的具体问题积累到一定程度时，便会自觉启动一种触发机制，引起公众的高度关注和变革的普遍要求被政治力量察觉是新政策制定过程中开始起决定性作用的前兆当然，政策输入的完成还依赖于政策问题能否顺利地进入政策议程只有进入政策议程的社会问题才能称之为政策问题因此，由谁决定哪些社会问题成为政策问题，对于政策制定过程来说是关键性的问题科布和爱尔德二人根据“政府在议程建立中所起的不同作用以及创始者扩散问题的程度和方向”创设出了外在创始型、动员模型和内在创始型三种政策议程模型［6］现实生活中，渐进型公共政策由于其波及的范围、影响的强度和持续的时间已经达到了一定的程度，因而政治领袖、利益集团、大众媒体和公众等各方力量均会关注此类问题可以说，政策议程模式并非单一模式，而是多种模型的混合，呈现出了高度复杂性的特点对于渐进型公共政策而言，政策转换是其“渐进性”得以体现的主要环节公共政策的决策者坚持稳中求变的原则，既要保证基本政策的连续性，又要采用渐进方式对现行具体政策稍加修改，以解决现行具体政策存在的负面外部问题，实现具体政策的新旧更替。
例如：坚持“一对夫妻只生一个孩子”这一具体政策，首先，带来的问题是人口出生率的不断下降和劳动力的不断减少，以及由此带来的“人口红利”（指劳动年龄人口比重高、人口抚养负担轻、人口生产性强的人口年龄结构对经济增长的潜在贡献）也受到重创其次，带来的养老问题迫在眉睫，特别是在“421家庭”和“8421家庭”中，年轻一代背负着过重的养老压力第三，带来的问题是性别比例严重失衡，导致适龄男青年找不到对象，容易在社会上引发不安定因素，进而带来诸多的社会问题以上问题的出现，是政策制定时技术上的困难和社会发展不可预测性造成的实践中，政策制定者并没有足够的时间、技术、智慧或者其他手段了解所有的决策备选方案，也无法洞悉每一项具体政策的绝对后果，即任何一项政策一经制定都不可能是尽善尽美的因此，当一项具体政策的负面后果出现并积累到一定程度时，就需要在继续执行基本政策的同时，对具体政策进行渐进式修改按照公共政策制定的系统模式，政策转换过程是一个结构复杂的系统（“黑箱”），在社会、经济变量等环境因素的影响下，政策制定过程在这个“黑箱”有序地进行着识别政策制定的参与因素是分析渐进型公共政策系统中政策制定逻辑的关键有学者把公共政策系统界定为“由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统”。
［7］本文认为，从政策主体、政策客体和政策环境的角度分析具体政策的转换过程，能够较好地揭示渐进型公共政策系统的形成逻辑政策主体可以简单分为官方决策者和非官方参与者前者具有法定决策权，是一项政策能否有效制定并顺利通过的关键；后者包括利益集团、大众媒体、思想库和公众等，通常不具有制定公共政策的法定权威，主要在政策制定过程中提供信息、施加压力并游说官方决策者［8］加尔东根据社会各阶层与政治决策的关系将社会结构分为决策核心、中心和边缘［9］作为决策核心层的官方决策者和作为决策中心层的媒体、企业界和学术界的社会精英，凭借其较高的社会地位和决策影响能力对包括渐进型公共政策在内的所有政策制定过程都有着重要甚至决定性影响与在其他类型公共政策制定中被边缘化形成对比的是，公众成为渐进型政策制定过程的关键性参与主体原因在于：现行具体政策导致严重的负面效应，公众是最直观体验者，需要通过座谈会、听证会等形式充分表达利益诉求公共政策客体是公共政策发生作用的对象；直接客体是公共政策所指向的客观社会问题，主要为具体政策实施后带来的负面影响，作为新政策的制定依据和政策调整的根源，上述二者构成了制定渐进型公共政策之具体政策的最主要影响因素。
作为间接客体，目标群体的态度对于公共政策能否达到预期目标有着至关影响，争取目标群体的理解与接受，既能保证新政策的顺利实施，也能有效减少政策实施初期可能遇到的阻力系统论指出，离开了决策得以发生的环境人们无法对政策制定进行很好的研究政策行动的要求产生于环境，并从环境传到政治系统与此同时，政策环境也限制和制约着决策者的行动［10］现行具体政策带来的社会问题积累到一定程度时，会不同程度地渗透到政治、经济、文化及社会等外部环境中，表现为政治问题、经济问题、文化问题及社会问题等，严重影响着目标群体的正常生产、生活状态，进而产生新的政策需求；当政策主体察觉到环境变化和社会问题的严重性时，就会主动开启新政策的制定进程，以满足目标群体需求由此可见，现行政策导致的各类社会问题是促使渐进型公共政策转换的核心因素，也是牵引政策主客体参与政策转换过程的动力所在通过对政策转换“黑箱”的分析考察笔者发现，围绕渐进型公共政策体系中具体政策的更替问题，可以构建一个多变量权变模型权变”一词最初来自于管理学家菲德勒的权变领导理论［11］“权”指影响程度，有高低之分；“变”指变化权变模型表明，多因素的共同作用会导致政策转换过程的差异化结果。
如果政策主体一味地以基本问题为导向而忽视对新的社会问题的关注，势必会导致现行具体政策的负面外部效应严重化，也将反过来影响基本问题的有效解决除此之外，政策制定者还要均衡关注政治环境和目标群体，政治环境的变化是社会问题出现、扩大或消解的外在表现，目标群体的态度才是新政策能否有效实施的决定因素同时，渐进型公共政策中的基本政策是固定不变的，一旦经过合法化过程，就会坚持到该项政策的终结时刻反言之，基本政策一旦终结，所有依附于它的每一项具体政策也会随之终结基本政策的稳定性维持了渐进型政策体系的生存，其“渐进性”特点主要通过具体政策的新旧更替得以体现旧政策带来的外部问题催生出新政策；新政策制定过程中的政策输入和政策转换环节均发生在旧政策执行后期，呈现出新旧交替的连环式特点，整个政策体系是一个环环相扣的链条渐进型公共政策上一个政策周期的结束以政策输出为标志，具体表现为新政策方案的合法化过程，即是对政策方案进行权威确认，使其获得合法性和权威性，这也是对新政策与社会问题适应性的再审查，是实现渐进型政策方案制定与执行过程的有效对接三、渐进型公共政策的执行逻辑：缓慢的博弈过程从本质上看，公共政策是政府在一定时期为实现一定目标对社会资源和利益进行的权威性分配。
［12］某一项政策能否达到政策制定时的预期目标，在很大程度上取决于政策执行过程对政策群体既得利益或预期利益的影响在特定的历史条件下，任何公共政策的制定和实施都必。