城乡统筹视域下的地票制度完善研究 摘要：从级差地租的角度思考，地票制度不是市场经济行为，而是政府财政的再分配地票制度的转移支付性质，决定了其市场化之路不可能走得太远从土地指标生产过程和农民建新拆旧实践看，地票制度的成绩是以土地为媒介的转移支付，为农村公共品供给和农民生活改善提供了基础地票制度的问题是对新村居民点建设不够重视，对村庄的生产性特征不够关注，对农民的社会福利思考不多以规划和基础设施建设为主，实现农村资源输入与农民参与积极性相结合，地票制度可以在城乡统筹上走得更远更好关键词：城乡统筹；地票制度；土地性质；农村规划：F311 ：A ：1009-9107（2016）05-0049-07重庆市2007年批准成立统筹城乡试验区后，就在“统筹城乡、协调发展”上做了各种探索为实现“大城市带动大农村”的目标，重庆市以“户改”“土改”“房改”作为改革突破口，其中，“土改”以地票交易为基础本文拟以重庆秀县调查为基础，廓清地票制度的性质，探讨城乡统筹的合理路径一、问题的提出按照《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第18条规定，地票是指“农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设用的用地指标”。
源于地票交易实践的显著绩效及相较于增减挂钩的制度创新，学界对地票制度的要素组合模式和产业集聚优势进行了研究和探索，一方面从战略高度给予高度评价，一方面从制度完善的角度指出实践中的不足我们依据研究内容和旨趣的差异，将地票制度研究分为以下三个方面：1.地票的制度主义研究相关研究认为，地票制度承袭了增减挂钩指标置换的基本理念，但在制度设计、空间置换、农民自主等方面都要优于增减挂钩具体说来，它优化了土地和产业要素组合机制，使土地级差收益得到充分实现[1]3437[2]而作为改革措施，地票制度存在耕地保护、农民权益保护、国家宏观调控等风险[3，4]2.地票性质功能的研究相关研究认为，地票是一种指标象征，一个权利代表，具有特殊的法律性质[5][1]7071，地票在协调城乡土地市场，完善耕地占补平衡，促进缩差共富等方面，发挥着重要的作用完善农民权益保障机制，发挥政府管理服务职能，健全地票利益的分配机制，是促进地票制度良性发展的关键[6，7]3.地票交易机制的研究相关研究认为，地票交易的实质是土地发展权转移，地票交易不仅会造成土地流动的“马太效应”，而且存在价格操纵、收益分配不明、政府权力寻租等问题[9，10]。
从地票福利最大化目标考虑，应该在定价政策和收益分配上深入研究，以充分发挥地票交易的权利化、市场化功能[10，11]主流研究深入地票制度实践的各个方面，较为完整地展示出地票制度的现状特点，其问题是对地票制度性质的讨论不够深入，对地票实践的成绩和问题分析不够接地气，主要表现在三个方面：（1）对偏远农村土地增值的社会后果讨论不详，对地票交易的经济效益有较强价值预设；（2）英美土地发展权的制度环境与我国相差较大，若从级差地租的角度考虑，移用土地发展权存在水土不服问题[12]；（3）对土地指标的生成过程不予讨论，对农民建新拆旧的实践不予探讨，对地票制度的性质不予深入分析，以市场逻辑教条化切割地票制度，提出的改革建议易偏离实际有鉴于此，笔者在此重新梳理地票制度的性质，以经验为基础指出地票交易的成绩和问题，并尝试提出以地票为媒介的城乡统筹路径二、地票制度性质的再认识《土地管理法》将我国土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类由于土地分别属于国家所有和集体所有，因此建设用地又可分为农村建设用地和城市建设用地农村建设用地依据具体利用情况又分为农村宅基地、乡镇企业建设用地和乡镇公共设施、公益事业用地土地类型不同，用途会有差别，价值也不一样。
无论是农用地还是建设用地，都有绝对地租和级差地租，地租由土地产品的价格决定，农用地的地租来源于土地要素发挥的作用土地肥瘦与区位条件的不同（级差地租I），连续投资土地引发的劳动生产率不同（级差地租II），土地价格就会有较大的差异[13]农民在农用地上既可种植大田作物，也可种植经济作物，地租形态因此会有区别在中西部农村，农业地租与土地生产能力高度有关，税费改革意味着国家不再索取农业地租相较于农业用地，建设用地不是劳动产品，不具有任何固有价值[14]城郊村的土地表现出较高价格，与区位优势带来的级差地租I有关城市化工业化要发展必然占用城郊村土地，由此带来城郊与远郊村土地价值的较大差异为了保证城市发展的合理密度，促进土地的集约节约利用，中央实施偏紧的建设用地供给制度城市扩张要按照土地利用规划和城市发展规划进行，它带来城郊特定位置土地的供求性升值和辐射性升值要注意的是，我国每年下达的建设用地指标为600万亩，即使按照较高的经济增长速度持续发展30年，全国大部分远郊土地短期内也难有大幅升值机会，远郊土地的供过于求决定了宅基地流转的低价格[15]笔者在秀县农村调查发现，大部分老房屋长期闲置甚至废弃，少数的房屋买卖发生在区位优越的位置，地票制度出台前的很长一段时期内，远郊村3间木房子的价格最高为1～2万元，宅基地“无价无市”现象在远郊农村普遍存在。
2008年11月，国土资源部批准重庆地票制度的创设和实践试点地票制度在理念设计上比增减挂钩政策更加合理，主要表现在以下三个方面：（1）增减挂钩项目区仅限于试点的市、县行政辖区内部，阻碍了土地指标的空间流动，而地票的流动范围扩展至重庆市辖区，有助于土地指标资源的优化配置2）有些地方的农村建设用地有限，增减挂钩项目区又被严格限制，逼得地方政府与民争夺宅基地，强推农民上楼以换取城市的发展，而地票制度是在农民自愿的前提下，由土地整理公司复垦宅基地，在验收通过的条件下，农民可携指标入市，保障了农民的主体性和参与性3）增减挂钩实行“先占后补”模式，有些地方出现未批先占、多占少补、占优补劣的现象，耕地保护的数量和质量堪忧，而地票交易实施“先补后占、占补平衡、数质对等”的用地模式，严格设定复垦条件，严格复垦验收把关，后期又加大督查力度，保障了耕地质量、守住了耕地红线 从制度设计目标和细则上看，地票制度的市场化色彩显然更浓，如农民可以直接成为交易主体，社会资本可以进入土地整治过程，政府变成规划、验收、监督、管理角色，地票的远距离流动提升了指标溢价和资源配置效果，不少研究因此认为地票制度是符合帕累托改进的市场行为。
而级差地租理论告诉我们，只有近郊土地才能作为生产要素，与资本和劳动相结合，生产出更多的财富城市发展带来的经济总量在一定时期内是既定的，地票作为指标参与城郊村的征地拆迁，并不是远郊村土地权利的价值释放，只不过是远郊村作为利益主体之一，参与到土地增值收益的分配中来换句话说，地票本身并没有促进生产力发展，而只是在生产领域做文章[16]如果没有经济的持续增长，就不会有城市边界的向外扩张，就没有城郊村地利资源的再分配，地票因此不再值一分钱，土地发展权也将不存在周其仁教授指出：“级差土地收入是一所伟大的学校，通过国土整治增加的建设用地指标……可以释放出更多的级差土地收益”[17]，误会了级差地租的来源，也误会了指标与实地的区别地票交易价格的产生源于三个前提条件：1.建设用地指标稀缺，导源于中央的土地调控政策中央出于保护耕地和集约用地的需要，不会随便扩大建设用地指标的供应量若中央分配给重庆市足够的指标，使土地指标市场的供需相对平衡，地票交易就会出现“无价无市”局面若中央不再保持偏紧的指标供给策略，或者不再进行建设用地的指标管制，而是允许地票交易在全国范围内展开，则地票将因指标市场的供过于求，带来建设用地指标价格暴跌。
远郊村农民不顾一切地复垦宅基地然后出卖土地指标，将只会有利于资本扩张和城市扩张，而无助于一般农村的社会稳定和农民增收2.重庆市有支援农村发展的强大动力地票交易的利益关联方较多，主要有供票的农民、开发商及地方政府根据《暂行办法》第27条规定，地票的购买用途是“增加等量城镇建设用地”“地票在落地时，冲抵使用建设用地的新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费”即使开发商无意竞购地票，他也要向政府缴纳上述两笔费用，地票对于开发商实际是免费的有一个例外，即开发商竞购地票却获得特殊位置的土地，价格高于基准地价的部分由竞票者自行承担，地块选择权对开发商产生激励提升了土地指标价格问题在于，竞票者找到合适的建设用地后并不能够自行开发，还需要相关部门认可，到土地交易所（以下简称土交所）走土地招拍挂程序如果地票持有人选中的地块被其他开发商竞走，持有人所支付的地票费用将被足额返还换言之，优先选择权对开发商拿到实地的激励作用不大，地票是开发商竞地的必要而非充分条件，地票价格的基础是政府土地增值收益的让渡[18]如果地票交易价格较低，供票农民不会有积极性，如果地票价格过高，又会带来两大后果：一是地方政府没有能力建设基础设施和实施各项民生工程，它将直接损害全市居民的利益；二是理性的开发商不会无故承受地票成本，他们或者推高房产价格或者不再在此地投资开发，广大消费者利益和城市发展就会受到损害。
考虑到多方利益平衡及社会福利最大化的目标，重庆市不可能完全放开地票交易市场，因为地票交易的实质是政府土地财政的再分配3.农村建设用地规模大，且区位级差系数差距较大[19]地票交易价格的变动与重庆市土交所“随行就市”的定价有很大关系，在现实的地票交易中，供票方并不是远郊农民，而是决定供票数量的土交所依照重庆市的相关文件，今后全市的经营性用地，不再使用国家计划指标，经营性用地只能使用地票相较于一般县区的指标落地，开发商将地票落地在主城区，要缴纳较高的新增建设用地使用费和耕地开垦费若购票者得到主城区的地票，但落地区是一般县区，开发商就要支付机会成本，指标区位差价就会被催生出来另外，地票存在的竞价累积效应，源于地票底拍价格与最终成交价格的相互作用，即土交所是根据前次地票市场交易的平均价格，及本次地票市场和打包情况确定地票起拍价格[20]正是政府的幕后操作保证了地票价格的逐年上升，与所谓的市场机制引导关系不大2008—2012年，重庆地票年交易量分别为1 100亩、1.24万亩、2.22万亩、5.29万亩和2.23万亩，指标市场供给不足源于重庆市政府对指标数量的严格控制而从地票生产方来说，地理位置偏远、经济不发达、建设用地大的农村才有优势。
秀县离重庆较远，经济最不发达，房屋建造价格低，使用年限较长，且农村建设用地多，地票生产方便且便宜但当复垦宅基地的成本只需2～3万元/亩，而指标成交价格高达17万元/亩时，秀县农民就有极强的复垦土地积极性，秀县政府因此有认真执行建设用地复垦的热情国家控制造成的建设用地指标稀缺，地票的交易价格来源及交易方式，决定了地票制度的财政再分配性质从重庆市近5年的地票实践看，土地指标交易价格缓慢上涨且交易量一直不大，社会资本参与土地整理和竞购地票的动力不足，这与重庆市出于监管体制不完善及社会风险考虑暂时采取的谨慎行政态度相关，实际情况是，地票制度的转移支付性质，决定了指标市场化之路不可能走得太远三、地票制度的成绩和问题重庆市政府有强烈的改善农民生活的愿望，以地票制度为主要媒介进行财政转移支付，探索出一条独特有启发意义的城乡统筹路径一）重庆秀县地票制度的成绩1.真正做到了大量资源输入农村，为改善农民生活创造了条件重庆市规定，地票收益直接反哺农村且全部用于“三农”，按85%和15%的比例支付给农民和集体经济组织在拨款方式上，实行地票价款对农民和集体经济组织的直接拨付，有效防止了县乡两级以各种名义截流资金的问题。
而将长期闲弃的宅基地复恳，不仅大大改善了村庄居住环境，农民有了这笔资金，可以进城买房，可以改建房屋，家庭居住条件因此大大改善，“城乡统筹、重点在乡”原则得到贯彻2.集体经济组织。