国企深层次改革剑指何方？真正实现政企公开，建立现代企业制度，仍是国企未来深 层次改革的方向中国国有企业占有权与经营权委托代理关系的矛盾，集 中表现为国有企业占有权与经营权委托代理关系中行政属 性突出，占有权行使机构董事会直接行使经营权，而经理又 不能充分行使经营权国企政企不分的弊端仍然存在中国国有资产管理中政企不分的问题难以解决中国建 立现代企业制度的一个重要任务就是适应社会主义市场经 济体制改革的需要，通过公司制改造，以出资者所有权与 企业法人财产权的分离”促进政企分离然而，中国虽然按 照中共十四大精神不断增加“市场在资源配置中的基础性 作用”，并依据政企分开的原则采取了国有资产的授权投资 方式，但是政府与企业之间的关系并没有得到根本性的改 变政企之间仍是行政隶属关系，行政权力大量渗入经营 权，各级政府部门越过董事会直接任命经营者并干预企业生 产经营的行为广泛存在同时，由于政府直接干预和左右市 场，也使得企业面临的市场机制发生扭曲，企业难以成为自 主经营、平等竞争的独立市场主体各级国资委的成立，仅解决了政府管理国有企业的方式 问题，即多部门管理转为单一部门管理，即便再引入公司化 形式，如国有独资企业设立董事会，强调监事会的作用等等, 仍无法改变政府管理企业的实质。
1）国资委是“管人、管 事、管资产”的上级主管单位；（2）国有企业的经营权则传 承自国资部门的行政性授权；（3）企业经营权的行政化和政 治化，又必然导致管理制度的行政化和政治化由此导致国 有企业仅适合在资源垄断或政府垄断领域，依附于行政权力 的荫庇度日，一旦受到外资和民营资本的冲击就成为巨额不 良资产和社会问题的制造者在“防止国有资产流失”的指导思想下，国资部门收回 国有企业的人权、事权和资产处置权，难免引发“企业制度 倒退"国资委的行政管理模式将导致国有控股企业的衰 退，国有控股企业价值的大幅贬值，又反过来误导出“消极 退出”、“走为上策略”是产权改革的“正确选择”当体 现为行政性授权的僵化的企业制度制造了大量的价值贬值 之后，为境外资本打进类似于中国银行这样的核心企业提供 了机遇国企董事会不应直接行使经营权 这个问题的存在实际上同国有企业政企分离不彻底、国有企业股权单一等因素有较大的关系在我国国有企业集团中，母公司为国有独资企业和国有股“一股独大”的占大多数，只是表面上对股权结构实行了 多元化，实际上投资主体仍是国家，具体所有者依然缺位， 缺少来自其他股权形式的制衡政府及其代表企业董事会作 为国有股产权代理人的特殊身份保留了干涉企业运营的能 力，存在使企业的运作服从政府的行政目标，而不完全是对 国有资产的保值和增值的隐患。
从公司治理和运作看，封闭 单一的产权结构、监督和制衡机制方面的缺陷，造成了决策 上的高度集权国有企业公司治理结构，另一个比较突出的问题就是机 构设置和人事方面的重叠董事长与总经理一人兼，且董事 会与经理层人员高度重合董事是股东的受托人，董事与股 东之间是信任托管关系董事会的功能即其存在的必要性， 除了在股东会闭会期间行使最高决策职能外，就是对执行层 的制约，以保障股东的合法权益然而，董事会与经理层“一 套人马”，使得股东对董事的信任托管关系、决策层对执行 层的制约不复存在，董事会的效能大打折扣在企业外部控 制力量与“内部人控制”力量相比“失衡”、监管不到位的 状态下，容易造成企业在投资、分配、利润的使用等重大决 策上，有意或无意忽视甚至损害出资人的利益，过分追求内 部自身利益的最大化，有时甚至是少数人利益的最大化，而 不是股东利益和公司利益的最大化企业经营中的责、权、利仍未理顺中共十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社 会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了建立现代产权 制度的重大决策，第一次提出要“建立归属清晰、权责明确、 保护严格、流转顺畅的现代产权制度"O明确的所有权关系,必须是主体责任、权利和利益的统一。
国有企业权责利关系中一个突出的问题就是行政性的大量残留，行政官员参与企业的经营行政官员充当国有企 业的管理者必然出现权利与责任不对等的现象国有企业管 理的具体活动由各级政府官员来进行，但由于政府官员只是 其职位权力的行使者，本身并不对行使权力的结果负责，由 此就出现了权责不对等的问题，以及随之而来的市场扭曲这种扭曲体现为各级政府官员行使管理权，国有企业管理的 好坏却与他们没有密切的利害关系他们在做投资决策、选 择经营者、激励和监督企业经营时可能一拍脑袋就决定即使某些重大决策会导致企业经营出现严重问题，由于企业经营效果显现的时滞性,当问题暴露的时候,当事人已经异地为官，终极责任追究机制又没有建立，不利于国有企业权责 利的管理在这种行政管理方式下，极易出现部分官员利用 手中的国有企业管理权，在不受劳动者民主监控的情况下管 理松懈，甚至出现与企业经营者共同以权谋私的行为其结 果就是极为严重的国有资产流失，国有企业亏损破产等等再一个是国有企业经营者的身份界定问题国有企业经营者的身份是双重的：既是国有企业经营者，又是党政干部 或者说“准公务员"o双重身份必然要求国有企业经营者同 时具备企业经营管理和政治权力运用的“双重能力” o但是，同时具备这两种能力的人毕竟占少数。
双重身份让国 有企业经营者的经营行为面临着双重激励，并且某种程度上 两者是相互冲突的一方面，国有企业的经营者受制于货币化激励，通过企业经营绩效的改善来实现自身收入的最大化;另一方,又受制于“仕途升迁"激励，即追逐个人政治效用的最大化，追求行政级别的不断升迁国有企业经 营者个人显性收入大幅度上升时，就会面临着来自非正式制 度的压力，刺激其隐性消费当前国有企业经营者双重身份, 是导致国有企业经营者激励约束机制严重扭曲的内在原因它使得当前国有企业从整体上看仍然没有真正成为市场主 体，从而无法真正适应现代市场经济的客观要求国企改革要坚持劳动社会主义的原则对国有经济进行战略性调整，是国有经济改革的一项重 要内容其主要原则之一，就是要把产业结构的优化升级和 所有制结构的调整完善结合起来，坚持有进有退，有所为有 所不为关于国有经济进行战略性调整的思路，中共十五届 四中全会曾经作过具体的说明：国有经济需要控制的行业和 领域主要包括：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提 供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产 业中的重要骨干企业其他行业和领域，可以通过资产重组 和结构调整，集中力量，加强重点，提高国有经济的整体素 质。
2006年12月国务院办公厅转发的国资委《关于推进国 有资本调整和国有企业重组的指导意见》，进一步明确了国 有经济发挥控制力、影响力和带动力的具体行业和领域，提 出国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业 和关键领域保持绝对控制力，包括军工、电网电力、石油石 化、电信、煤炭、民航、航运七大行业这一领域国有资本 总量增加、结构优化，一些重要骨干企业发展成为世界一流 企业同时，国有经济对基础性和支柱产业领域的重要骨干 企业保持较强控制力，包括装备制造、汽车、电子信息、建 筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等行业上述 思路的实质可以概括为：在关键部门要保持较强的控制力在 一般部门要加强重点然而，国有经济战略调整的上述思路 却往往被误读为国有经济只能退不能进，只能存在于非竞争 性领域，而不能参与竞争，这样的理解显然是不全面不正确 的事实上，我国国有经济的战略调整并不是以垄断或竞争 为依据的，而是以发挥国有经济的控制力的需要为依据的有鉴于此，针对国有企业的改革，首要的就是坚持劳动 社会主义的原则，实现劳动者对自身劳动力和生产资料的两 个所有权，对国有企业的所有权，以此为原则来推进国有企 业的改革。
总之，改革完善国有企业权利委托代理关系才能提升国 有经济对国民经济的控制力、影响力和带动力，国有企业权 利委托代理关系是深层次的国企改革攻坚。