国内社会组织行政化研究述评 孙发锋[摘 要]当前，国内学界对社会组织行政化研究主要侧重于以下几个方面：从类型学的角度研究官办社团、半官方社团；从法律的角度探讨社会组织行政化问题；从社会组织内部治理的角度分析其行政化问题；从政府改革的角度研究社会组织行政化问题；个案研究；特定领域、特定类型社会组织的行政化及其转型发展；社会组织去行政化改革的地方探索这些研究具有较高的学术价值，但也存在结论分歧较大、成果“碎片化”、理论深度不够等问题[关键词]社会组织；行政化；述评[] C912.2[] A[]1007-8487（2016）04-0068-07一些学者认为，改革开放以来，中国社会组织数量激增，已成为现代化事业和民主政治建设的一支健康的和积极的力量随着学界对社会组织问题的研究日益深入，部分学者对这一结论提出了如下质疑：中国社会组织在数量激增的同时，其性质是否得到根本改观？是不是所有的社会组织都是民主政治建设的亲密伙伴、现代化建设的有益力量，或者什么样的社会组织才有助于市场经济的健康发展、社会的整体进步？对这些问题的回答不能不涉及到社会组织的行政化问题由此，一些学者对我国社会组织行政化问题进行了初步研究，取得了较为丰硕的研究成果。
一、从类型学的角度研究官办社团、半官方社团分类是认识事物的一种重要方法依据不同的标准，可以将社会组织划分为不同的类型王颖、折晓叶、孙炳耀是国内较早研究社会组织的学者，他们根据社团组织的民间性程度，将社团组织分为官办、半官办和民办三种类型，并进行了概念界定[1]（P70-76）这一分类方法在学术界较有影响力此后，许多学者沿用了这一分类方法，用以描述社团组织对政府的依附及政府对社团组织发育的决定性影响，并根据研究需要，对这一分类进行了改造贺立平为了突出社团自身的能动性与行为特征及“官办”与“官管”的区别，改用官方社团、半官方社团和民间社团代替王颖等人提出的官办社团、半官办社团和民办社团等概念[2]（P1）贾西津认为，按照社会组织的生成路径，可以将其分为自上而下型社会组织和自下而上型社会组织，并认为“自上而下的民间组织的组织特征是，具有类似行政化的运作模式”[3]（P192-198）事实上，上述分类方法大同小异，它们都认为在中国的社会组织中存在官方社团、半官方社团等类型，其数量在中国社会组织中占据压倒性优势二、从法律的角度探讨社会组织行政化问题法律制度、政府监管制度、合法性等是此类研究的重点。
作为一种规则体系，制度环境是影响社会组织发展的重要变量，对社会组织的发展起着促进或阻碍作用多数学者认为，目前的制度环境具有强烈的控制和限制倾向，不仅阻碍了我国社会组织的发展壮大，而且导致社会组织自主性缺失、自治性差、独立性弱苏力等认为，现行法律对民间组织的基本政策就是严格限制，“我国行政机关目前对民间组织干预得太广、太深此外，很多干预措施也逾越了法定的权限”[4]（P185）俞可平认为，目前的制度环境是宏观鼓励、微观约束，结果，虽然中国共产党和中国政府力图增大民间组织的自主性，但是，政府对重要民间组织的主导始终是中国社会的显著特点[5]（P25-26）我国社会组织监管制度的核心特征是双重管理，即由民政部门和业务主管部门共同负责管理社会组织这一制度赋予政府部门极大的自由裁量权，直接导致社会组织依附于政府部门，甚至天生具有行政化“胎记”，受到许多学者批评王晨认为，业务主管单位相当于是政府对社会团体/民办非企业单位控制的一种延伸，“许多民间组织往往想尽一切办法讨好业务主管单位，甚至不惜利用行贿手段，在获得合法地位后，这些组织仍须时常讨好业务主管单位以便安全度过年检关”[6]陆明远认为，“目前政府对社会组织的管理具有典型的国家主义特征，即政府作为唯一的实际管理主体，直接决定着中国社会组织的发展”，而“社会自主”发展目标与目前的国家主义社会组织管理模式之间存在深刻矛盾[7]（P194-224）。
此外，康晓光[8]（P10-12）、吴玉章[9]（P94-117）对双重管理体制与社会组织行政化的关联性也进行了深入分析在目前不利的制度环境下，社会组织要获得合法性尤其是行政合法性极其困难，这一困境使许多社会组织不得不接受政府部门的依附性吸纳高丙中将社会团体的合法性分为四种，即社会合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性[10]由于中国的社团管理是以单位为基础的行政体系的延长，行政合法性对于中国的社团及其活动具有非常特殊的意义，是它们的命根子如果社团组织者本身就是相当级别的行政领导，那么，这种社团就具有天然的行政合法性，因此许多社团乐意与政府部门结成挂靠关系或主动邀请政府领导人担任本组织的负责人这一观点得到了许多学者的赞同谢海定在《中国民间组织的合法性困境》[11]一文中、刘培峰在《社团管理的许可与放任》[12]一文中对高丙中的观点作了进一步发挥，对于人们从合法性的角度认识和理解中国社会组织行政化问题、提出解决思路具有一定的启迪意义三、从社会组织内部治理的角度分析其行政化问题社会组织内部治理民主化是社会组织自主性和自治性的重要表现在社会组织内部建立保障民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的组织结构和运行规范，是防止社会组织行政化的重要屏障。
一般来说，组织机构健全、民主治理机制完善的社会组织会主动开辟财源，努力夯实组织独立的物质基础；自选领导人，不主动邀请政府官员到本组织任职甚至抵制政府部门派遣的领导人在社会组织的内部治理结构中，理事会居于中心位置，是社会组织治理的责任主体而当前我国社会组织普遍缺乏真正意义上的理事会，这是导致社会组织行政化的重要原因黄浩明认为：“中国目前比较明显的是政府参与治理民间组织，其主要表现是在行业协会，或称之为政府导向的民间组织具体体现在理事会主要领导组成、秘书长人选确定和财政资金支持，工作人员仿照政府公务员的标准享受类似待遇[13]（P119）田凯认为，“一个外在的强有力政府力量的存在，直接影响到非营利组织内部治理机构的实施其表现之一是非营利组织内部决策权力的外化控制也就是说，一些原本属于非营利组织的内部决策的权力，被纳入到了政府的运作体系中去，非营利组织失去了对组织内部事务的决策权……事实上，理事长、副理事长、秘书长这些对组织发展至关重要的领导人物，是由业务主管部门（或党的组织部门）任命的[14]（P187）徐晞认为，非营利组织去行政化改革要在完善内部治理机制特别是加强理事会建设上下功夫他提出：非营利组织民间化就是要在建立健全组织内部民主制度的基础上，形成科学民主的非营利组织治理结构和治理机制，在明确非营利组织理事会的具体职责的同时，保证理事会切实履行职责，凡涉及目标方向、章程制度、财务和信息披露的决策，都必须由理事会依法作出决定，不能由主管单位包办[15]（P195-198）。
社会组织去行政化改革不仅要处理好政府与社会组织的关系，而且要完善社会组织内部的自律机制，以良好的内部治理机制督促社会组织恪守自治性、自主性原则 四、从政府改革的角度研究社会组织行政化问题在计划经济时代，中国缺乏独立自治的社会领域，当时的情况是国家统合社会、国家控制社会、国家与社会同一改革开放后，政治体制改革带来政治环境宽松，政府职能转变带来社会空间扩展，社会组织才具备了生存发展的基本条件政府主导型生长路径使社会组织不可避免地具有浓厚的行政化色彩许多学者往往从我国社会组织生发的原初条件出发，论述社会组织的成长规律较早从事社会组织研究的学者，更看重政治体制改革、政府职能转变等因素对社会组织发展的影响康晓光是国内较早运用法团主义理论解释中国国家和社会关系的学者，他认为，“政府主导型改革”必然是“分步走”的改革，尽管改革促使中国国家与社会关系实现了从国家合作主义模式到准国家合作主义模式的转变，但是目前国家仍处于主导地位或支配地位，社会团体发挥“第二行政系统”的职能[16]（P150-153）王名、刘国翰、何建宇用蓄水池模型解释社团发育与政府改革的关系他们认为，社团是政府部门安排冗余工作人员的蓄水池，并用机构改革同社团数量的关系验证蓄水池模型的正确性[17]（P83-88）。
王名等人的结论是，中国社团主要在政府选择模式下运作，即社团的成立、活动和注销过程完全由政府主管部门决定吴锦良所著的《政府改革与第三部门发展》[18]、李珍刚所著的《当代中国政府与非营利组织互动关系研究》[19]也从政府改革的角度研究社会组织，对社会组织行政化问题多有涉及另一方面，一些学者也注意到，社会组织行政化影响了政府改革的顺利进行毕监武从经济全球化对政府职能的新要求入手，论述了政府职能转变和社团发育的必然性他同时认为：“目前我国的社团组织具有官民二重性，自治和行政机制并行，同时还存在着对国家的资源依赖，无法拥有充分的发展空间、获得较强的自主能力，这与改革的现实要求相脱节[20]（P158）从政府改革角度研究社会组织行政化问题的学者，往往认为社会组织行政化是政府职能转变不到位的结果因此，去行政化的基本思路是进一步转变政府职能，把适合社会组织承担的事项交给社会组织，改变政府的公共服务供给方式，创新公共服务供给体系，拓展社会组织的活动空间，增强社会组织的生存能力五、个案研究个案研究是在一定的理论指导下，对某个或某几个社会组织进行“解剖麻雀”式分析，以小见大，透视中国社会组织发展的现状及存在的问题，从实证的角度对中国社会组织发展进行反思。
中国青少年发展基金会因举办希望工程而声望卓著，一度成为社会组织开展公益活动的典范作为一个地地道道的官办社团，中国青少年发展基金会可以成为中国社会组织依附式发展的缩影近年来，在内外因素的驱动下，中国青少年发展基金会开始对自身进行改革康晓光从法律框架、章程、高层人事权、收入结构、日常决策权、运行方式、激励机制、监督机制、主观倾向等方面分析了中国青少年发展基金会追求自治化的努力，他认为：“这意味着，‘自上而下型社团也可能自觉地追求自治，并能够在现行的法律环境中赢得‘自治化[8]（P123）律师由于具有较高的文化素质和权利意识，其追求行业自治的积极性也较高，这与律师行业存在的“政会合一”现象存在矛盾李建新分析了律协行政化的表现，研究了G省律协转型发展的改革举措及其引发的政会冲突，即G省律协与G省司法厅之间的冲突[21]（P44-45）类似的个案研究还有：杨逢银以杭州市餐饮旅店行业协会为例，分析了浙江省行业协会自治功能的发挥及其效果[22]（P74-121）；朱晓阳以中国扶贫基金会为例，研究了我国官办基金会的组织结构调整和理念变迁[14]（P413-428）；贺东航以福建晋江慈善总会为例，研究了国家利用社会模式下的慈善总会行政化问题[23]。
个案研究涉及基金会、行业协会、慈善会等社会组织，研究范围广泛，不仅为中国社会组织行政化问题研究带来了丰富的一手资料，而且提出了一些富有创见性的观点，因而具有较高的学术价值六、特定领域、特定类型社会组织的行政化及其转型发展近年来，我国政府在反思原有社会组织管理体制的基础上，对社会组织采用差别化治理策略，如在维持部分社会组织行政化状态不变的情况下，关注特定领域、特定类型社会组织行政化问题与此相联系，一些学者对特定领域、特定类型社会组织（慈善组织、公益组织、行业协会等）行政化问题进行了理论阐释慈善组织数量较多，与普通人的生活密切相关，许多学者把它纳入自己的研究视野目前关于慈善组织行政化的文献相对较多陈津利认为，中国慈善组织运行环境有别于西方社会公益慈善市场的结构和形式特征，处于以政府控制为主导的社会环境中但他同时认为：“中国社会体制环境下，慈善组织具有的功能和属性特点，抑或决定了存在有中国特色的成功表现，其背景特征或许成为重要的解释性元素[24]（P19）郑功成认为，慈善组织“趋官化”给我国的慈善组织创造了一个不存在竞争的发展环境，对慈善组织的发展无任何好。