十七年电影管理体制研究述略 刘 阳[摘要]本文从所有制改造、制片管理制度、审查制度、发行放映制度、人才培养模式等五个方面考察了新中国十七年电影管理体制，认为这种参照、模仿苏联模式的一体化管理体制，虽有其内在的不足，如政企不分、利益均沾、违背艺术生产规律等，但也促进了电影产量的迅速增长，并结合时势需求，将电影的教化功能发挥到极致且期间的改革举措虽未能贯彻到底并产生实际效用，但其思路与指向却为新时期电影体制改革工作提供了宝贵的启示与借鉴[关键词]十七年电影管理体制；电影政策；计划经济；苏联模式新中国成立后，打破了原有的以资本主义私有制为基础的电影生产制度，建立了以公有制为基础的新型电影生产关系，并参照苏联的模式形成了高度集中、规划生产、统购统销的一体化电影管理制度文化部中央电影管理局成为统管全国电影生产、审查和经营的最高行政机构，兼有行政管理与生产管理的双重职能其内部结构(主要简称为“两委四处一所”)集中了各制片厂的创作生产决策权、人事管辖权、政治审查权、发行放映经营管理权等故事片的剧本创作、审批、投产权、导演分配权归电影局艺委会，编剧权属于电影局剧本创作所，电影的发行放映经营管理权归属电影局发行处，技术标准、生产规范化管理由电影局技术委员会统管。
期间虽也有过革新的尝试，或做局部改动以更好地适应生产实际和管理需求，但首要的前提是不能触碰政治这条高压线，一切必须以满足政治宣传需求为第一要务综观十七年的电影政策，其制定的严密的、等级森严的电影管理制度在最大程度上保证了电影机器的高效运转，使其能随时听命于国家决策层的最高指示精神，而在这种体制下生产出来的电影就“成了政治斗争的工具，同时也再生产着政治斗争”电影政策、电影制度和电影作品共同构筑了一个无形的却又威力无比的政治场域一、所有制改造电影兼顾艺术与工业的特质，牵涉生产资料所有制、生产方式和经营方式等一系列问题在私营电影企业国有化的过程中，当时的政府采取了渐进式的逐步改造政策1949年初成立的中央电影管理局管理着全国的公私营电影企业解放后私营电影企业共17家，都集中在上海，而政府对于私营电影业的政策也是比较民主的如对于制片路线最低的要求是无害于人民，对于相关演职人员提出“欢迎进步，准许改造”的原则，对于制片计划则要用科学的方法加以配合，避免不必要的浪费这些不但有利于私营电影业的生存和发展，而且也对繁荣新中国的电影事业有着巨大的促进作用因为建国初期国营电影业一度面临人才、资金匮乏的困境，私营电影企业却有着丰富的拍摄经验、对于市场、受众的敏感度和经营管理上的成熟理念。
事实也证明私营电影业的生产能力比较旺盛，1949年国营厂生产了6部故事片私营厂也拍了6部电影1950年拍摄的26部故事片中，私营厂也占有相当比例《乌鸦与麻雀》《三毛流浪记》《我这一辈子》等卖座影片均出自私营影业，是对当时国营厂出品的影片在类型与风格上的补充、扩展此后，由于对《武训传》的大规模批判，私营厂的形势急转直下因为该片就是由昆仑影业公司出品的，当时也一致认为对于私营厂的思想领导还不够由于这层背景，加上全社会高涨的政治热情，私营电影业对于自己的剧本能否在政治上过关普遍抱以怀疑态度，纷纷要求电影指导委员会审查剧本同时，由于1949年底，电影局要求在经营方面实行制片企业化，逐步做到经费自给，并实行严格的经济核算制度，不少私营企业都出现了财政困难，人民政府曾在半年内贷款约48亿帮助其渡过难关因此，私营电影业的经营状况并不理想鉴于种种现实困难，同时也是出于电影业管理的通盘需要，1951年，电影指导委员会第四次会议针对私营电影业做出决议，认为“1，关于私营电影业的性质与方向问题：……必须加强私营影业的领导，解决私营影业在生产上的困难，有步骤有计划地走向公私合营和全部国营……3，从1952年起，以‘长江‘昆仑二公司为基础，成立统一的公司联营的电影制片机构与专门从事电影事业投资的‘银团，凡登记不合格的影业。
其中的人员器材可申请加入统一的公司联营制片机构或转业，其中的资金部分可加入‘银团，同时也欢迎其他的工商业资本家及银行投资加入‘银团4，在1951年度即将不能支持的私营影业，可随时申请加入统一的公私联营的制片机构这就为电影工业的全面国有化先走出了公私联营的第一步1952年，“中央人民政府文化部已经接受了各私营电影制片公司的纷纷请求，将这些私营电影制片公司改为国营”，从1952年1月开始，上海原来的各私营电影制片公司已合并组成为国营的上海联合制片厂，电影工业方面的生产资料所有制的改造基本完成此后全国电影制片事业走入完全国家化的道路二、制片管理制度1，电影制片厂建设在计划经济时代，电影制片厂的规模、布局、产量直接关系到电影放映工作、干部培养等一系列电影工业的全面安排中央电影管理局成立初下辖的国营电影制片厂主要是东北电影制片厂、北京电影制片厂、上海电影制片厂等，此外还有一些私营电影企业随着1952年电影企业的所有制改造完成，全国的电影制片机构大为增加由于国家财政计划的变动，1957年文化部党组提出关于制片厂的基本建设报告拟采取充分利用和适当改善老厂设备，重点建设北京电影制片厂和尽可能争取建设地方厂(如广州厂、西安厂)的方针，其目的在于积极扩大设备增加产量，着重建立首都北京的电影中心和适当照顾地方积极性，为实现这一方针，建立中央对北京电影制片厂的修建予以特别照顾。
中共中央书记处讨论批准了该报告，随即全国各电影制片厂掀起了体制改革的浪潮至1959年，全国共有7个故事片厂(北京、八一、上海的天马、海燕、长春以及新建成的西安、广州)，其他还有各省市建立的科学教育制片厂、新闻纪录片厂、美术厂和译制片厂等，电影生产制作能力大大提高大跃进时期，为了满足电影年产量翻倍增长，电影制片厂的规模、数量也必须不断扩大当时有的省某些专署、直辖市、县也要建立制片厂或摄影站但这种一味盲目的扩张显然违背了客观物质基础，造成了制片厂机器设备和放映机生产的供不应求，尤其是电影胶片供应紧张，这些都极为消耗人财物力1959年文化部向中央提出缩小电影制片厂建设的请示报告，基于各地的实际情况，建议：(1)除协作区中心城市外，各省一般暂不建故事厂东三省的哈尔滨、沈阳等城市由于气候条件、人民生活、风俗习惯大体相同，应该充分发挥长影的潜力，最近几年内没有必要再建立故事片厂西北数省(除新疆自治区外)也应集中力量办好西安制片厂；(2)从现有的五个老厂(北京、八一、长春、上海的天马、海燕)再加上各协作区四个新厂(西安、广州、四川、武汉)，以及正在建设中的昆明、新疆、内蒙三个边疆少数民族地区的三个厂可共有十二个故事片厂，完全可以满足第三个五年计划期内的故事片产量，因此，凡是其他各省已经筹备建立故事片厂的，或已经开始部分动工的，均应采取坚决措施，妥善下马；(3)省以下的市、专署、县一律不建立新闻制片厂或新闻摄影站；(4)各业务部门(已设了制片厂者除外)以及大专学校，不建立电影制片机构。
事后证明这个报告提得非常及时，周恩来总理也在同年5月发表了“关于文艺工作两条腿走路问题”的讲话，指示工作任务既要力争完成，又要留有余地，遏止了电影生产领域的非理性扩张但不论如何，这种建立在指令性计划经济模式上的生产企业，由于政企不分和“大锅饭”的平均分配方式，严重阻碍了企业的自主权和经营活力，成为日后电影体制改革的一大障碍2，电影制片管理(1)导演中心制1953年结合第一个五年计划的制定与实施，制片厂实行摄制组工作制度和制片主任制度1956年的舍饭寺会议提出成立以导演为中心的创作集体，自负盈亏，这个意见在1957年《文化部党组关于改进电影制片工作若干问题的报告》中有所体现，该报告指出要“改变电影制片工作的过分集中和对艺术创作的过多干涉的做法，将艺术创作的责任下放各制片厂可根据不同情况，以导演为主，成立若干创作组织，负责艺术创作责任，或采用由制片人、编辑、主要技师和摄制组的基本成员，担负起全部制片的责任的办法(即独立制片单位，负艺术创作和经济核算的责任)，由他们自己负责组织剧本，挑选演员和安排工作计划，保证完成上级所分配的题材比例、年度计划但因各个厂情况不同，在实施时应因厂制宜，不必强求一律。
这些想法由于后来“左”的思想和政治运动冲击一直没能很好地得以实践，直到1961年在新侨会议上讨论制定的《文化部关于加强电影艺术片创作和生产领导的意见(草案)》中才得以明确该意见试图使制片体制系统化、制度化、合理化，首次以法规性质的文件条文确定了电影艺术创作管理制度，提供了以法治方式领导和管理电影艺术创作和生产的范例该意见规定在电影艺术创作上，制片厂必须在摄制组中建立以导演为中心的工作制度(即导演中心制)，导演在确定影片风格、艺术构思，创作分镜头剧本，发挥演员、摄影师、美工师、作曲家、技术人员等演职人员的工作积极性等方面具有重要作用和决定权演员如感到不适合扮演规定角色，可以提出不同意见，但最终必须服从制片厂和导演的决定剧组的生产管理和行政工作则由制片主任负责这种分工明确的管理制度一直延用至今，以导演为主制片为辅的安排虽然有其弊端但却在计划经济体系中相当长的时期内发挥了重要作用2)党委领导下的厂长负责制建国后，中央电影管理局从思想工作、行政和艺术创作上全盘统管全国电影制片厂1957年初起，根据分散经营、充分发挥地方积极性的原则，上海电影制片公司交上海市管理，除方针、计划、制度和主要干部的调动由中央统一处理外，日常的生产工作和思想工作统由地方管理，实行双重领导的办法。
其他如长春电影制片厂和北京电影制片厂等，则因为地方条件关系，仍归属中央1958年以后，文化部直属各制片厂及各省建立的制片厂，统归省、市(区)委、文化局(电影局)领导这次体制下放导致了经营和管理的诸多矛盾，大跃进期间生产指标偏高，造成了创作干部劳逸不均，不利于电影事业的正常发展和影片质量的提高1961年文化部根据当时的情势和宣传工作的需要，决定北京、天马、海燕、长春、八一五个重点制片厂，分别直接受北京、上海市委、吉林省委和军委总政的领导，文化部则在上述各重点制片厂的长远规划与年度生产计划上予以指导，定期检查其执行党的文艺政策的情况，必要时进行适当调度也即是说文化部对于这些电影制片厂不负有直接行政管理权而只是业务上的指导和生产任务上的调配1962年文化部收回北京电影制片厂，归部里直接领导管理对于长春、上海、八一等制片厂，除了对各厂的生产指标、选题、品种计划进行全面规划、综合平衡外，还根据需要在各厂每年摄制的影片中选定二三部作为重点进行审核为了使这些重点片达到较高水平，文化部还有权从全国各厂范围内选择适当的艺术人员予以配备保证1965年，为了更好地适应当时“三大革命和反帝反修斗争的需要”，文化部党组又制定了新的管理制度。
根据每个大区有一个故事制片厂的原则，除北京电影制片厂仍由文化部直接领导以外，将其他故事片厂就近交给各大区中央局领导，而各大区根据具体情况也可以在统一领导下委托所在省、市管理同时，为了加强三线建设，把上海天马电影制片厂迁往成都，作为西南大区的地方厂不管制片厂的上级领导组织变动如何频繁，有一点却始终坚如磐石，稳固不变，那就是党对电影艺术创作、生产和经营管理的领导地位自1961年起，各大电影制片厂实行了党委领导下的厂长负责制，进一步明确制片厂内部各种机构的职责分工整风运动结束后，思想政治工作被摆在一切工作的首位，1965年文化部在电影系统较大的单位中都实行了党委制，并建立和健全各制片厂的党委会，以确保贯彻执行党的文艺方针和路线同时根据不同情况，建立政治部、政治处，在大的影片摄制组设专职党支部书记加强党的基层工作这样，从上到下，每层都设立了党的组织领导机构，一台庞大的文化宣传机器不仅能运转自如还能确保随时都能在国家政策的指令下快速生产出合乎意识形态要求的精神文化产品。