转型期老工业基地弱势群体的社会救助董鸿扬内容摘要：转型期东北老工业基地出现下岗失业人员构成的 新的弱势群体解决这一问题有助于社会稳定，体现社会公正， 完善社会主义市场体制必须构筑以政府为主导、社区为依托、 社会力量广泛参与的综合全面的社会救助体系关键词：老工业基地弱势群体社会救助一、老工业基地衰落与新弱势群体的凸现社会转型期，由于体制和产业结构的急剧转变，社会分层结构也 发生了新的分化，新的弱势群体的出现成为引人注目的问题特别是 老工业基地下岗、失业人员构成的新的弱势群体的凸现需要我们认真 对待东北老工业基地由于独特的历史和资源条件，国家在解放初期重 点加强了建设一五”期间国家在解放对东北地区工业建设加大了投 入仅黑龙江一省而言，全国156项重点建设工程，黑龙江省就占了 22项这一时期，黑龙江省的基本建设投资占全国投资总额的十分之 一，使黑龙江省成为国家的重要的工业基地，为国家提供了大量的粮 食、煤炭、木材、石油和机械设备，做出了巨大贡献但是进入20世 纪80年代后，包括黑龙江省在内的东北老工业基地出现明显衰退现象 表现在经济增长速度相对缓慢，技术进步缓慢，设备老化严重随着 向市场经济转轨，老工业基地的采掘业和原材料工业优势在逐渐丧失。
由于沿海制造业所具有的后发优势，迅速崛起，使老工业基地的制造 业优势也在迅速丧失其原因主要是随着改革、开放的发展，国家对 地区经济发展战略进行了重大调整，实行东部或沿海的布局优先、政 策倾斜的发展战略，固定资产投资相对减少同时，也由于体制转轨 对老工业基地产生了影响东北老工业基地大都是在旧体制下靠国家 集中投资兴建的在新经济体制下，国家能够集中调动的资源越来越 少，老工业基地失去了国家投资的支持加之，企业组织结构老化， 技术改造步伐缓慢，管理落后，阻碍了老工业基地的进步从老工业基地自身看，由于重型与资源性产业结构调整难度大， 以及受计划体制影响较深，体制与机制不灵活，在市场经济条件下， 许多企业面临破产和倒闭，从而产生了大量下岗和失业人员形成了 一个新的弱势群体黑龙江省截至2002年12月底，全省共有各类下 岗失业人员150万人，其中国有企业下岗职工80. 02人截止2003年 5月底，全省低保对象为156.2万人，成为全国低保对象最多的省份； 2002年辽宁省享受最低生活保障人数150. 1万人，排全国第二位；吉 林省低保人数149万人，低保人数排在黑龙江省、辽宁省、湖南省之 后，位居第四。
从辽宁省低保对象的构成来看，有79%来自关破企业、 中省直企业和集体企业的在岗或下岗职工，黑龙江省和吉林省低保人 员的构成也大体相似老工业基地新产生的弱势群体具有这样一些特点，据黑龙江省社 会科学院社会学所对哈尔滨市国有百名下岗职工个案调查，下岗者中 女性偏多，因为在产业结构调整中，削减职工首*其冲的是技术、体 力等方面，女性在这方面与男性相比处于劣势地位，下岗比重多于男 性已成为无法回避的现象；下岗职工年龄偏大，60%是大龄下岗者，多 数属于中年，处于上有老下有小的年龄结构，生活负担比较重其中 40多岁以上女性和50多岁以上男性在再就业中明显处于劣势，被称为 “4050”现象；下岗职工的文化程度偏低，大多数为初高中文化程度， 在工厂流水线从事单一工种操作，缺乏转岗就业的基本技能随着产 业结构和调整，旧工种大量流失或被取代，使原有技术贬值，年龄偏 大技术人员改行成本高、收益少，也陷入贫困群体；下岗职工己婚者 占绝大多数，反映其家庭负担和社会责任较重这些新的弱势群体的 产生，是特定历史条件的产物，对老工业基地的改造与振兴产生重要 影响二、解决新弱势群体社会救助对振兴老工业基地的战略意义老工业基地的调整、改造和振兴必须解决新弱势群体的社会救助 问题，因为它是事全局的具有战略意义的问题。
首先，老工业基地新弱势群体的出现使城市需救助的对象结构发 生了变化，扩大救助面有利于社会稳定传统的社会救助对象主要是 残疾人，城市无劳动能力、无收入来源、无法定瞻养人的特殊群体 但随着经济体制改革和产业结构调整，形成了以下岗职工和失业人员 为主的新的贫困弱势群体如黑龙江省由于以军工和重工为主的国有 大中型企业多，高寒地区基本生活消耗高的特点，困难企业与低保对 象居全国首位低保对象2003年达156. 2万人，占全省非农业人口的 8.2%,显然，这部分弱势群体的问题是否解决，直接关系到社会稳定 问题由于黑龙江省把全省范围内的低保对象全部纳入保障范围，把 救助面扩大到下岗与失业人员中末领到保障金的人员，基本实现了 “应 保尽保”，从而为老工业基地的调整、改造和振兴提供了前提第二，实现对新弱势群体的救助，有助于实现社会的公正新弱 势群体的出现对社会公正是一个挑战市场分配强调效率必然拉大差 距据曾国安的研究揭示，反映收入差距的阿鲁瓦利亚指数，即收入 最低的40%人口中在收入总额中所占的份额，我国1998年为16. 1%； 库兹涅茨指数，即收入最高的20%人口在收入总额中所占份额，1998 年为46. 6%； 1998年收入最高的20%人口在收入总额中所占份额与收入 最低的20%人口在收入总额中所占份额之比为7. 90；收入最高的10% 人口在收入总额中所占份额与收入最低的10%人口在收入总额中所占 份额之比为12.67。
另外从反映收入差距的基尼系数变化看，我国收入 差距也在拉大，据测算，我国居民个人收入的基尼系数自1994年就超 过了临界点（当年为0.434）, 1998年为0. 456, 1999年为0. 457, 2000 年又增加到0.458,己超过了国际警戒线按照国际通常标准，基尼系 数在0.3以下为最佳的平均状态，在0.3—0.4之间为正常状态，超过 0.4就算警戒状态，达到0.6则属社会动乱随时发生的危险状态因此， 关注新的贫困的弱势群体的生存状态，实施社会救助，实现社会的二 次分配，体现公平、公正，是实现协调发展的需要第三，实施对新弱势群体的救助，有助于完善市场经济体制市 场经济是以效率为中心，按生产要素及其贡献率进行分配的体制，它 充分挖掘了人的潜能，把财富最大限度地创造出来因此，它对于能 人、强势群体是有利的但是对于市场竟争中的失败者及其他弱势群 体，又需要通过二次分配或再分配来解决其基本生活问题这是市场 经济健康发展的必由之路而从救助弱势群体的最低保障制度来看， 它本质上是一种劳动力储备制度，是市场经济走向成熟的必备条件 半市场萧条时，它可迅速排除劳动力并把它储备起来；而*市场繁荣 时，它可以迅速补充劳动力，从而为市场经济良性运行提供了一个配 套机制。
三、构筑以低保为中心的社会救助体系老工业基地弱势群体救助问题是一个极为复杂的问题，是完善覆 盖全社会社会保障体系必须解决的瓶颈问题为此，必须构筑以低保 为中心的社会救助体系首先，在老工业基地调整改造中，要由国家解决老工业基地国有 企业“改制”和“退出”成本问题，也就是解决基本养老制度的历史 空账问题因为一代老职工在计划经济时期为国家建设做出重大贡献 他们的养老金，社会己作了必要扣除，体现在国有资产的存量当中， 因此，国家有责任承担这部分人的养老金国家应通过各种有效形式， 解决这部分历史欠帐将有助于缓解最低保障的压力第二，开展以政府为主导，社会力量广泛参与的救助活动老工 业基地由于经济社会结构的特点，决定了政府在社会生活中具有重要 作用因此以政府为主导，社会力量广泛参与对弱势群体的救助活动 效果就非常显著大庆市由市政府牵头，出台了《大庆市救助城市特 困群体暂行办法》，对低保对象由单纯的发放生活费保吃饭，扩展到供 热、医疗、就学、住房、就业和法律援助“七位一体”的综合救助 由市委市政府主要领导挂帅，建立组织领导体系，形成自上而下推进 落实机制突破了由民政部门单一抓的工作格局，动员有关部门和社 会方方面而共同抓。
形成了市、县、街道、居委会四级组织体系，相 关的教育、卫生等部门也成立了救助特困群体领导小组，主要领导任 组长，建立了救助特困群体的长效机制到2003年初大庆市己有63, 946人获得救助，占全市城市总人口的5. 5%,全市累计发放保障金 3454. 56万元哈尔滨动力区是个老工业基地，国企职工家属23万人 占全区总人口 68%,下岗失业人员达3万多人该区提出了 “亲民送温 暖，爱民办实事，助民解难题，利民奔小康”为主要内容的“亲民工 程”，是一项全方位的社会救助活动其特点是党政工青妇齐动员，社 会各界踊跃参与区党委、政府、人大、政协、纪检委的主要领导带 头包扶困难户全区党员干部及社会各界人士与特困家庭组成1000多 对帮扶对子，辐射困难群众1万多人；重点救助1.1万户，2.5万人第三，从救助内容上看，要注重综合性、全面性我国目前的城 市居民最低生活保障标准，是根据我国经济发展水平，按城市居民基 本生活所必须的衣、食、住费用，并适半考虑水电燃煤（燃气）费用 以及未成年人的义务教育费用而确定的它还不能包括医疗、中等和 高等教育、自然增长的住房费用、交通、司法等其他方面的支出，而 低保人员的需求又是多方面的，除基本物质生活需求外，对于医疗、 子女教育、住房等需求更为迫切，因此，必须对低保等弱势群体，实 施综合的全面的救助。
大庆对弱势群体提出了 “吃饭、供热、医疗、就学、住房、就业 和法律援助”七位一体的综合救助基本做到“应保者尽保一一人人 得温饱”、“提供廉租房一一居者有其屋”、“供热给补贴一一冬季暖如 春”、“就医减免费——爱心解病患” “入学有保障一一让每一朵花都开 放”、“法律伸援手一一没钱也能打官司”、“扶持再就业一一从根本上 脱困”哈尔滨市动力区政府从综合救助着眼，打造了六个“亲民工程” 平台，即“下岗职工再就业保障平台”，“城市低保救助平台”，“残疾 人救助平台”，“孤困儿童救助平台”，“优抚对象帮扶平台”，“民政保 障平台”，从而做到了对弱势群体综合而全面的救助半然，目前弱势 群体总的救助还是侧重于物质方面，这是完全必要的但弱势群体也 有着丰富的精神心理需求，也有其未来的期望与目标，需要战胜困难 的勇气与能力因此，精神心理救助必不可少但这方面尚属薄弱环 节发达国家每百万人有心理咨询师200人，而中国每百万人只有3 人，有较大差距我们应加强这方面的工作，通过精神心理救助，为 弱势群体提供精神支撑第四，以社区为依托构筑城市社会救助体系老工业基地弱势群 体的救助，最终要落实到社区必须把社区作为救助体系的基地。
黑 龙江省根据基层社区应小于街道大于传统居委会规模的要求，将全省 大中城市原6049个居委会合并成2847个社区包括社会救助在内的 许多社会事务都延伸到社区基层社区应把社会救助体系建设作为工 作的主线，形成社区专职工作者、社区中介组织从业人员、社区志愿 者三支队伍，共同分解承担社区工作，充分发挥社会救助载体的作用 首先要把工作进社区的各个工作部门整合起来，落实与各个部门相关 的救助任务，二是要把驻社区企事业单位整合起来，参与救助活动； 三是与劳务市场、职业培训中心建立联系，为再就业提供用工信息与 就业岗位；四是基层社区要开展军民、警民共建活动；五是对于各个 部门、社团组成的各种基金会，新闻媒体发动的社会救助活动都应由 社区会同有关部门一口上下救助因为社区最知情，避免同一困难情 况有人过度救助，有人无人过问的不公平状态六是对社区内享受低 保且为就业年龄内有劳动能力的人员坚持权利与义务相统一的原则， 使他们在享受权利的同时也要尽力所能及的义务如积极参与社区培训 与参加义务劳动等第五，借签“负所得税”理论与方法对老工业基地城市低保制度 改革进行试点，探索社会救助的新路径按照国际惯例，个人所得税 是调节贫富差距，实现社会公平的手段。
美国经济学家弗里德曼提出 了 “负所得税”的理论和方法其核心是在。