政策执行失灵地方策略与中央态度 万江摘要：由于央地利益发生分离，地方政府并未严格执行中央政策，而是根据政策完备度、冲突程度和处罚力度等因素来选择具体的执行策略尽管政策执行不当会导致规制失败、削弱中央权威，但由于地方政府享有信息优势，并可通过既成事实倒逼中央政府，导致中央的惩处威胁不可置信，地方政府依然可能会悖逆中央意志不严格执行中央政策关键词：中央政府地方政府政策执行政策软约束：DF3：A：1673-8330（2014）06-0102-10在过去相当长的时间里，政策执行者被假设为政策制定者的“传声筒”，政策的制定而非政策的执行才是人们的关注重点遗憾的是，无论是招商引资涉及的环境保护、能耗标准、土地供给、税收减免等，还是房价调控、区域市场协调、产业调整、耕地保护、信贷控制、质量检测、知识产权保护、反不正当竞争、煤矿治理等诸多方面，都可以发现诸多经济政策未得到地方政府的严格执行就政令不畅通之现实，中央亦曾多次强调政策执行力之重要比如2009年召开的中央纪委会特别强调要促进土地政策、环境政策的贯彻落实，要“坚决纠正有令不行、有禁不止的现象，确保中央政令畅通”①国务院纠风办更明确指出要确保中央政策不折不扣地执行到位，“着力解决‘上有政策、下有对策的问题，确保政令畅通。
对有令不行、有禁不止、顶风违纪的典型案（事）件，要严肃查处、公开曝光”②温家宝总理在2010年政府工作报告中再次强调，要努力提高政策执行力，做到令行禁止，各地区、各部门“对中央的决策部署要执行有力，绝不允许各自为政”③中央也多次对地方违法违规施以惩处，典型者有如铁本事件、内蒙古新丰电厂事件、河南龙子湖小区等实践案例和政府文件都证实政策执行不力之普遍存在，但大量相关文献和经验总结却强调，中国改革的成功在于政治集权确保了政局稳定与政令畅通④财政分配、人事任免能确保中央有效控制地方政府与地方行政官员，政令上传下达并非难事有学者就指出，“在中国这样一个中央政府高度集权的国家，即使中央政府和地方政府存在利益冲突，如果中央政府愿意的话，它也可以通过各种方式使地方政府行为符合自己的政策意图”，地方政府“除了服从之外几乎别无选择”⑤那么，在给定中央高度控制能力的前提下，中央政策为什么会不时地失去其约束力，中央政府为什么会容忍而非惩处地方政府政策执行不力呢？一、中央政策的地方执行策略考察中央政策无非要求地方政府积极做某项事情，或者禁止地方政府做某项事情地方政府积极有效执行方能形成“政令畅通”，拒绝执行与不完全执行就会导致“有令不行，有禁不止”的政策梗塞。
在多层级的政府框架下，地方政府的利益偏好与中央立法和社会偏好的契合度决定了地方政府的具体执行策略⑥马特兰德（Matland）认为，政策执行取决于政策明确性与冲突性，所谓明确性是指政策制定的明晰程度，其与契约理论的完备性颇为类似，故可称之为政策完备性⑦政策明确性越低，地方政府的可变通空间就越大，地方政府更容易违反中央旨意政策冲突性则是指央地利益函数的契合度政策冲突性越大，严格执行地方政府就需耗费更多的执行成本或者遭受更多的利益削减，如此地方政府就越有可能不严格执行政策冲突性和政策完备性的不同组合会使地方政府采取不同的执行策略，包括行政性执行、政治性执行、试验性执行和象征性执行四种执行策略⑧在马特兰德的冲突性—明确性分析框架下，有学者添加了政策重要性、信息对称性、正负激励程度三因素，并将地方政府的策略选择分为两阶段：首先是确定中央还是地方的主导地位，其次是政策执行策略选择然后他们将地方执行策略分为公然违反、选择性执行、象征性执法、严格执行、诱致性执行等多种方式⑨笔者认为，将政策执行策略划分为两阶段并不切合实际，无论是中央主导还是地方主导，地方政府会同时考察各因素的影响，而不会将谁占主导作为首要因素进行考虑。
就影响地方执行策略选择的因素而言，政策重要性本身不好判断，且只是冲突性的一个方面；信息不对称、正负激励则可以统一调整为政策执行的预期奖惩力度尽管奖惩可以作为冲突性的一个变量，但由于奖惩依赖于中央的兑现，如果地方政府不会因为执行不当遭受惩罚，中央政策再明确、再重要也不一定能取得好的执行效果，故可以将惩罚与冲突性区分开来由此，政策冲突性、政策完备性、预期惩罚都会同时影响地方政府的执行，其中预期惩罚又取决于既有的责任设计和信息透明度当政策冲突性较小甚至没有冲突时，地方政府当然会积极执行中央政策；但若政策冲突性较大，其执行策略则取决于政策的完备性与预期惩罚大小给定较高的惩罚额度与较高的冲突性，如果信息对称，地方政府的违法违规行为因容易被中央政府发现而受到惩罚，地方政府依然会较好地执行中央政策；但若信息不对称较为严重，地方政府的违法违规行为不易被中央政府发现，其受到惩罚的概率较低，地方政府就不会严格执行，特别是若惩罚力度过小无法形成有效威慑，地方政府甚至会公然拒绝执行政策完备性也会影响到地方政府的执行策略B11给定既定的惩罚额度与较高的冲突性、较好的信息透明度当政策完备性较高时，地方不得不表面上执行中央政策，但其执行的积极性低，会消极执行、部分执行；当政策完备性较低时，地方政府就会钻空子、打政策擦边球，或者采取象征性执行、假执行。
给定既定的惩罚额度与较高的冲突性，但信息透明度较差在政策完备性较高时，地方政府会采取光打雷不下雨、光说不做、政策变通等策略；若政策完备性又较低，地方政府甚至可以借表面执行来巩固地方利益，亦明修栈道、暗度陈仓大致说来，地方政府会根据中央的惩罚额度、信息分布、政策完备性等因素来决定是否执行并选择执行的方式和力度国务院前总理朱镕基早在1997年就指出，有些地方和部门对国家法律、法规和中央政令采取实用主义态度，或者阳奉阴违，或者各取所需，“对自己有利的就执行，对自己不利的就不执行”B12当执行该政策能够给地方、地方官员带来收益时，地方政府会积极配合上级政策，甚至可能会过度执行；若执行中央政策对地方政府及政府官员没有实质性的利益，且没有上级的硬性考核时，地方政府就会敷衍了事，象征性执行；如果上级政策有损于地方局部利益或者限制了政府官员的利益攫取，地方政府就会消极执行，而在上级政府进行强制考核时，地方政府则会假执行、变通执行；如果上级政策与地方利益发生严重冲突，地方政府甚至会公然对抗上级政府，拒不执行 在这种分析框架下我们可以发现，工业用地违法违规之所以如此众多，就因为政策完备性低、央地冲突大、惩罚力度过小。
对比2003年前后就可发现地方政府的违法违规行为有显著变化，2003年之前由于惩罚力度小，地方政府经常直接违反中央法律和政策，包括非法批地、非法占地、非法征地等；2003年加大惩罚力度之后，地方政府则主要采取变通执行或明修栈道、暗度陈仓的策略，前者如以租代征、土地出让金先收后返等，后者则有通过新农村建设、村改居来获得更多建设用地等尽管中央政策也会不断调整，其完备性、惩罚额度与惩罚概率都可能变化，但就算地方政府积极配合执行中央法律和政策，依然会有选择地执行正如有学者观察到的，基层政府似乎都在严格执行上级政策，但是他们会“选择那些他们认为比较容易执行、可以做出亮点和特色的指标来执行，而有意地去忽略那些他们认为几乎没有办法执行、或者说很难执行的指标”二、中央政策为什么无法约束地方政府地方政府的选择性执行导致了“有令不行、有禁不止”之局面那么，在压力型体制下，中央政策为什么不能有效约束地方政府？一些学者强调地方政府的利益化、独立化是中央政策扭曲的根本原因，比如有学者认为地方分权、土地违法的高收益是地方政府土地违法行为严重的重要原因；B14也有学者强调国务院、省政府、市县政府都有独立的政策目标，这些政策皆依赖于基层乡镇政府的具体执行，在政策之间存有冲突无法同时完成的情况下，缺乏充足可支配资源的基层政府就会选择性执行；B15还有学者强调约束机制乏力是政策执行走样的重要原因之一，其中多层级委托代理所导致的信息缺失受到了学界的普遍关注。
有学者以矿难治理为例指出，地方政府不严格执行中央法律和政策的原因在于中央政府防范地方政府与企业合谋的成本太高、地方政府缺乏长远预期以及惩罚的不可置信等B16有学者以农村政策执行走样为例认为，投票选举和分权制衡两大监督工具的缺失致使作为代理人的政策执行者及监管者更容易出现信息隐瞒、政策套利等行为；B17还有少数学者意识到中央并不会兑现其事前的惩处威胁，比如中央对查处了的地方政府环保违法违规行为并未给予严惩；B18还有学者专门分析了中央不严格查处地方违法的原因，并将由于管制任务依赖于地方政府的执行而默许地方政府违法的现象称之为“法律软约束”B19尽管阐述的角度相差甚远，但这些研究都可以归结到之前的分析框架：首先，中央地方的利益函数并不一致，政策目标存有冲突；其次，政策完备性、明确度不高；再次，预期惩罚较低，这包括既有责任设计之不当和违法行为被处罚的概率较低一）非制度性分权与央地利益冲突改革开放后的分灶吃饭财政体制以及1994年的分税制改革使地方政府有了发展经济的激励，地方政府有很强的动力做大税基、增加税入财政收入对地方政府与地方政府官员的重要性主要体现在：首先，地方财力增加使地方政府能够提供更多更好的公共产品，无论是医疗、教育、社会保障还是公路、新农村建设、城乡统筹发展等；其次，财政收入增加使地方政府官员可以享有更好的福利，包括豪华、奢侈的办公楼，更好的交通工具、通讯工具、办公工具，更多的福利品发放等；再次，财力增加地方政府就可大搞形象工程、政绩工程；最后，地方政府官员可以有更多的贪污、寻租机会。
也有学者认为，地方政府官员发展地方经济、增加税收不过是获得更好的职位晋升而已由于中央根据地方经济增长来决定官员的职位升迁，这就将地方政府官员的晋升激励从政治忠诚导向了经济发展，地方政府官员为此展开了经济增长竞争政府官员为获得职位晋升会置中央政令不顾而追求高经济增长率，无论是重复建设还是经济过热等都与此相关究竟是政绩考核机制还是财政收入影响了地方政府官员的行为实有争议，但中央与地方的利益函数确实发生了分化，利益的独立化而非政治忠诚使地方政府与中央政府的行为呈现出差异，地方政府不会严格执行那些有悖于地方政府利益的政策以房地产调控为例，由于地方政府从中获得的收益多属于预算外收入或地方政府单独收取的税种，B21地方政府自然会不断发展房地产市场一旦中央政府的调控政策可能限制地方房价或者有损地方政府的财政收益，地方政府当然会拒绝执行又以产业政策限制为例，地方政府当然知道环境污染、土地浪费等非长远之计，但有项目才会有GDP、有项目才会有财政税收严格执行中央政府的产业限制会损害地方利益，因此，地方政府不大可能严格打击高污染、高耗能的企业，反会主动充当企业的保护伞二）违法成本收益之不对称经典理论认为，行为人是否违法取决于违法成本与违法收益之权衡，如果惩罚力度过低、无法形成有效威慑，行为者就不会严格执行中央政策。
再以地方政府是否发展高污染、高耗能产业为例假设某县政府拟上马一小钢铁厂，由于是限制性产业，按照《供地目录》地方政府不能提供工业用地再假设该企业能够给地方政府带来税收、经济增长、就业等收益，其收益与投资强度正相关，建厂后被中央政府查处的概率随时间随机变化，一旦地方政府的供地行为被查处将被科以一定的处罚对地方政府而言，其是否修建小钢铁厂取决于其预期收益、处罚力度和查处概率在特定时间，惩罚额度和被查处的概率是确定的，只要地方政府从违规项目中获得的收益大于预期成本，地方政府就会违反中央政府的产业限制政策实践中，无论是打击概率还是对违法者的惩罚额度都过低，违法违规成本小难以形成有效威慑，地方政府当然会拒不执行那些有损地方利益的法律和政策首先，查处概率低尽管中央政府频繁下文要求加强政策执行力，要严格查处地方政府的违法违规行为，然而我国县级政府近2800个，乡镇政府更是近十万个，中央政府实。