發表於東吳經濟商學學報24期頁l-26o制度變暹與美國預算改革徐仁輝(世新大學經濟系主任)晝、前言預算無法獨立於其所處的環境，每一次預算制度改革的出現，表面上似乎有 點突然，實際上卻是反映著當時的經濟、科技、政治與社會環境的改變預算的 改革無論是理性的設計或政治的權宜之計，如無法與外在環境配合，將注定是短 命的本世紀以來，以美國的預算制度改革為例，經歷了二0年代的行政預算制 度、五0年代的績效預算制度，六0年代的設計計畫預算制度、七0年代的零基 預算制度，八0年代的預算審議制度的改革，到目前引進企業精神的預算改革 等，每一次預算制度的改革皆有其制度變遷因素，可能是公共財貨與服務的相對 價格、人民對公共服務的偏好與政府角色的認知、社會意識型態、或技術知識等 因素的改變關於制度變遷的因素，新制度主義(New Institutionalism)對其有詳盡的分析， 主要歸因於要素相對價格、偏好或意識型態的改變等，本文借用此理論來檢討美 國歷次預算制度改革的制度變遷因素，說明預算改革不能僅視為理性設計的產 物，而應探討其背後政治經濟、社會意識型態與技術知識等因素同時，本文亦 藉美國歷次預算改革的實例，歸納岀推動預算改革的主要配合條件，俾作為當前 我政府擬進行預算改革的參考。
本文第二節，首先對於制度的定義與制度變遷的 理論作概要的介紹；第三節利用制度變遷理論，探討歷次預算改革的環境因素與 推動條件；第四節為結論貳、制度與制度變遷關於預算制度改革的研究，除了少數學者如Wildavsky(1987)將之歸因於政 治因素外，主要的研究皆是從管理學的角度岀發(Cadien, 1990),主張人類社會進 入二十世紀，屬於管理的時代，預算制度亦應融合更多的分析與管理方法，使得 公共決策能具成效，以及公共資源的配置更有效率，故管理學的研究將預算過程 視為一功能性的名詞，包含控制、管理與規畫的因素歷次預算制度的改革，例 如從改革傳統的項目列舉預M(Line-item budgeting)，演變為按計畫與績效編列的 績效預算制度、與長期目標結合的設計計畫預算制度、著重資源重分配的零基預 算制度、強調總體預算的國會預算審議制度、以及今日的發揮企業精神的預算改 革，依管理學者的分析皆是為了將預算過程從支援政府官僚體系行政資金的被動 角色，改為積極的決定政府施政計畫與目的之工具這種預算制度變遷的研究， 基本上視預算為理性設計下的產物，預算決策過程亦是理性的(Axelrod, 1988)O然而，管理學的研究顯然對於預算制度變遷背後的政治經濟因素未多予著墨，亦 即對於產生預算改革的制度環境因素缺乏探討，因此無法讓人民們瞭解為何某項 預算制度會岀現？為何某些預算制度可持久而有些則迅速被淘汰？因此，本文試 圖利用新制度主義的觀點重新檢討歷次預算改革的制度變遷因素。
新制度主義保留新古典經濟學理性選擇(rational-choice)的傳統(Eggertsson, 1990),不過，它的理性選擇係指個人於不完全資訊下考量其行動與其他替代方 案的成本效益後所作的決定，而非如新古典經濟學之理性的假設-狹義的自利、 完全的資訊、以及定義清楚的偏好排列等新古典經濟學在探討人們的經濟抉擇 時，對於制度所產生的限制認為可以忽視，理由是其假設人們可以廉價的取得完 全的資訊，透過這種資訊回饋過程(informational feedback process),人們可以修 正其理性選擇模型，以市場制度言，其設計將讓參與者獲得必要的資訊，並可讓 他們修正其模型是故，制度不但是被設計來達成有效率的結果，而且在經濟分 析時可以被忽略，因為它不直接影響經濟表現(North, 1990)o新制度主義探討的 是限制的理性(bounded rationality)、有限且昂貴的資訊、不確定性、以及更複雜 的人性動機如公平與正義(Ferris & Tang, 1993)個人在作決策時，經常是基於 未完全的資訊以及主觀意識支配的決策模型，且資訊的回饋經常不足以修正主觀 模型當考慮這些有關決策的不同假設時，制度的重要性就很明顯了。
新制度主義從人的角度出發，研究人是如何在現實的制度限制下作決策、制 度的供給與需求、以及制度如何變遷其假設人們在制度的約束下追求個人效用 的最大化，人們願意遵守制度的約束，因為制度可以降低不確定性、風險與交易 成本，以及建立相互的預期行為，有利於人們目標的實現Coase, 1988; North, 1990; Miller, 1992)O茲就制度的定義與制度變遷理論分述如次：一、制度的定義學者們對制度(Institutions)的定義有差異,North( 1990 )認為是人類設計的限 制，用來影響人類的互動行為；Williamson ( 1975 )以管理結構(governance structure)來定義制度；Ostrom則視規則(rules)為制度(1986 )＞制度的不同看法， 可以歸納為兩方面：行為方面，「制度是持久性的行為規範的合成，為的是滿足 集體之目的」；規則方面，「制度是社會或組織的規則，藉幫助人們在與其他人交 往時建立穩定的預期，方便人們的合作」(Nabli & Nugent, 1989, p,1334)o上述大多數的定義皆反映了以下三種特徵，這些特徵可視為制度的基本概 念。
第一個特徵是制度的規則和限制性，Ostrom認為規則與限制係指「共同瞭 解的規定，被參與者用來安排彼此間重複與互相依賴的關係，這些規定係說明那 些活動是必須或被允許的，以及那些是被禁止的」(1986, p.5)o制度分析應考慮 的是一群相關的規則而非單一的規則，一群相關的規則是制度的基本特徵制度的第二個特徵是它們管理個人間或團體間關係的能力，制度無論是透過 習慣或傳統被「自願性的」接受或透過外在威權和強制性的誘因系統，被執行與 監督，作為制度性的角色，這些規則與限制適用於各種社會關係制度的第三個 特徵是它們的可預測性，規則與限制至少原則上被認定為適用於未來重複的狀 況，可預期這些規則與限制在某種程度上是相當穩定的，否則它們即不具備制度 的特徵本文將制度定義為人類為規範管理彼此間互動行為而設計的一些限制，依此 定義，制度包括正式的法令規章與契約，以及非正式的文化、價值觀與行為規範 等例如正式的組織是制度，因為它們提供了規則，管理會員以及會員與非會員 之間的關係同樣的，市場(無論是股票市場、勞力市場、信用市場、批發市場、 或傳統市場)也是制度，因為它們所包含的正式或非正式的規則和規定，管理著 它們的運作。
無論明訂或內含的契約也是制度，因為它列出一些規則管理著訂約 雙方的特定行為同理，文化、習俗和行為的規範等皆是制度，因為它們能限制 不同個人或團體間的關係預算制度包括正式的預算法規、作業程序與預算過程，以及非正式的政治文 化與習俗等(Wildavsky, 1992)o預算制度規範著參與預算決策的人(如行政首長、 民意代表、行政官僚、政黨、利益團體、與其他有利害關係的公民等)，其相互 的互動行為模式、誘因架構、限制條件與資訊的擁有等因此，預算制度影響人 們對於公共資金配置的決策,新制度主義的研究方法就是偏重從制度面而非個人 面來分析預算行為與決策(Peters, 1991)O制度與個人的關係如何？有學者認為制度決定環境，並影響個人發展偏好及 定義行動的過程(March & Olsen, 1984)本文則假設人們有能力不受環境影響獨 立決定其目標與偏好，依Ostrom(1991)的意見，制度對於個人在與別人來往以 追求其目標時產生限制，因此個人為了有更佳的遊戲規則，皆有興趣於制度的改 變二、制度變遷制度變遷(Institutional Change)指的是包括構成制度架構的規則(rules)、行為 規範(norms)、與強制執行(enforces)等複雜體系中各種的邊際調整，制度變遷的 根源則可歸納為三個主因：相對價格(relative prices)x偏好(preferences)x與觀念 (ideas)或意識型態(ideologies)改變(North, 1990 ),茲分述如次：(—)相對價格的改變相對價格的改變包括產品或要素價格比率的改變、資訊成本的改變、技術的 改變等，相對價格的變化改變了個人在人際互動中的誘因，政治或經濟交易的一 方或雙方，感覺到改變契約或制度之後，其中一方或雙方的處境將會更好，於是 乎促使人們有改變制度的動機。
1.產品或要素的相對價格改變產品或要素的相對稀少性與價格的改變，將影響人們對於該產品或要素權 利關係迫切程度的變化，當該產品愈稀少、價格愈高，人們對該產品的產 權關係之需求就愈迫切，從產權關係中所獲得的利益亦愈高，如土地愈稀 少昂貴，原有土地產權制度如不足以界定人們對土地的權利關係，新的土 地制度就會產生再如政府所提供公共財或服務的相對價格不斷上升，利 用預算制度的改革以提高公共資源的配置效率，即有其迫切性2.資訊成本的改變資訊成本係指人們獲取與交易有關的資訊所需花費的成本，是交易成本的 主要項目資訊成本的改變使得某些制度的存在成為必要或多餘，而成為 人們改變制度的動力例如當前投資市場的發達，投資工具繁多，人們欲 獲得充分資訊的成本相當高，於是有「共同基金」制度的產生再如政府 預算規模的不斷擴大，立法部門審議預算所需充分資訊的成本相對增加， 因此預算改革以提昇預算的審議功能即有其必要性3•技術的改變技術的發展與進步經常造成推動一項新制度或改變制度的成本降低，於是 促成制度的變遷例如帶刺鐵絲網的岀現，讓維護私有土地的成本下降， 於是促成土地產權制度的誕生再如計畫預算技術的發展，促進績效預算 制度的改革(Pliegge, 1992)o(%1) 偏好人們對於資源配置的偏好受到許多因素的影響，如經濟狀況、科技發展、政 治環境、社會互動、文化習俗傳統等，也受到相對價格與資訊成本的影響。
隨著 偏好的變化，現有制度可能不再符合人們追求最大化的要求，於是就形成了制度 變遷的需求，藉制度的改變以滿足人們追求效用或福利最大化的目的如國民所 得提高，人們對於休閒的偏好上升，於是造成工作時間制度的改變再如對於政 府更能反映人民需求(responsiveness)的偏好提昇，促成目前著重政府產出，以績 效作基礎的預算改革(Rubin, 1996)o(%1) 觀念或意識型態一個社會中人們的觀念、時尚、教條、或意識型態等非正式約束，對於正式 制度的產生或變遷具影響，現行的制度如與社會觀念或意識型態有衝突，則產生 改變制度的動力，因此觀念與意識型態是制度變遷的重要根源如反奴隸社會運 動的興起，終於造成奴隸制度的廢止再如八0年代新右派的抬頭，對政府角色 與功能的重新省思，新的意識型態岀現(Self, 1993)，促成美國國會預算審議制度 的一連串改革三、制度變遷出現的因素制度變遷依新制度主義的說法，係由於制度出現長期失衡現象，同時有其變 遷的路徑(North, 1990)o制度失衡係指人們不滿意現有制度，而想要改變制度的 狀態；當人們預期改變制度的收益大於成本，即產生對新制度的需求這時需要 新制度的供給或改變舊制度，否則即岀現供給不足的制度失衡現象。
一般而言， 制度的供給會有時間的落差(time-lag),即制度失衡後，人們才開始設計制度、實 施新制度，直到新制度發揮功效，總需要一段時間至於制度的供給或變遷能否 適時提出，尚需具備下列因素（North, 1990 ）:（-）需制度生產或改變的效益大於成本當制度的生產或變遷能帶給生產者收益大於成本時，制度才會被生產供給 而由於制度係一種公共財，一旦生產岀來，別人即可以免費使用，因此這種免費 搭車者問題（free-rider problem）可能導致人們失去生產制度的誘因，而造成制度的 供給不足至於制度的供給成本除了設計。