刘承波：大学治理的法律基础与制度架构--美国大学章程透视： 美国 特许状 大学章程 ● 刘承波 [摘 要]大学章程是大学制度建设的重要内容美国的大学章程起源于“特许状”，在美国的大学发展中起着重要作用首先，它为大学依法自主办学提供了法律保障，是大学设立的合法性基础；其次，它规定了大学的治理结构和运行机制，是现代大学制度建设的具体内容这对我国大学章程制定过程中如何体现依法办学、完善内部治理结构、促进现代大学制度建设具有启示作用 制定大学章程，既是我国法律(如《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》)对设立高等学校的基本要求，也是新时期我国高等学校构建现代大学制度的重要内容美国属于高等教育发达国家，经过三百多年的发展它已形成较为完善的现代大学制度，无论公立大学还是私立大学一般都有自己的章程。
本文分析了美国大学章程的历史发展、内容构成及其在学校治理活动中的地位和作用等，期望对我国大学章程的制定、现代大学制度的建设有所启示和借鉴 一、美国大学章程历史起源 美国是一个法治国家，教育法规体系十分健全美国的高等教育立法涉及高等教育的方方面面、内容非常丰富可以说，大学章程是美国大学发展的产物、是美国高等教育以法治教的必然结果美国最早的大学章程可以追溯到殖民地时期由英国王室或殖民地议会为学院颁发的、具有法律效力的特许状特许状不仅规定了美国学校管理、教师聘任等内容，更重要的是以法律的形式确认了学校存在的依据 1、特许状的主要内容 按照欧洲中世纪的传统，大学的特许状一般由罗马教皇或者由国王颁发，而非政府颁发这些特许状以法定形式赋予大学一定程度的自我管理权，从而使大学在学术和管理方面的自治权力合法化例如，英国最负盛名的牛津和剑桥大学分别于1254年和1318年得到教皇训令，并在其后的发展中得到了王室的各种特许状发祥于殖民地时期学院的美国大学，其最初的合法性也是源自权力机关(英国王室或殖民地议会)颁发的特许状 1636年，100多名来自英国的清教徒在北美麻萨诸塞殖民地的查尔查斯河畔建立了美国第一所殖民地学院——哈佛学院(Harvard College，哈佛大学的前身)。
这所私立学院的创办者试图在课程设置和训练方式上完全模仿剑桥大学的伊曼纽学院，但在学院的管理体制上却走出一条与欧洲传统大学自治模式完全不同的路子1642年，即哈佛学院成立后的第七年，经麻萨诸塞议会批准，世界高教史上第一个高校董事会在该院成立董事会由6名包括麻萨诸塞殖民地总监、副总监、财政大臣、地方法官在内的地方官员和6名牧师组成，拥有任免校长、筹集资金以及管理学院资产等重要权力1650年，麻萨诸塞议会为哈佛学院颁发了特许状，规定哈佛学院实行两院制(the Dual Board SYstem)管理体制根据特许状[1]，哈佛学院又在董事会之外成立了院务委员会，由院长、5名教师和1名财务主管(司库)组成这些成员都是麻萨诸塞湾居民院务委员会负责处理学校管理事务，包括制定方针政策、任命官员与教师、购置校产、接受馈赠、投资等但是，院务委员会必须接受董事会的监督，其决定必须由董事会批准方能生效；而且董事会对院务委员会拥有监督权以及新校长的委任权从此，哈佛学院形成了董事会和院务委员会并存的局面并一直维持到今天 继哈佛学院之后，威廉玛丽学院(1693)、耶鲁学院(1701)、新泽西学院(1746)、宾夕法尼亚学院(1751)、国王学院(1754)、罗德岛学院(1764)、拉特格斯学院(1766)及达特茅斯学院(1769)等学院相继成立。
除哈佛学院外，影响最大的还有威廉玛丽学院和耶鲁学院威廉玛丽学院1693年得到英国王室的特许而成立[2]，特许状任命创办人布莱尔(Tames Blair)为学院终身院长，在管理体制上也实行两院制建立耶鲁学院的设想可以追溯到1640年代直到1701年通过了成立该校的特许状(Yale Charter)[3]，该设想才得以实现鉴于两院制的弊端——无论是哈佛学院还是威廉玛丽学院，两院之间都存在着相互争斗和扯皮的现象因此，耶鲁学院只建立了一个董事会，实行单一董事会(the SingleBoard System)管理体制，董事会的成员全部由公理会牧师(10名)担任为避免权力集中于某一个人之手，连校长也不被吸收进董事会此后成立的高校大都仿效耶鲁学院模式建立了单一的董事会制度新泽西学院(1896年正式改名为普林斯顿大学)特许状规定，其董事会成员不得超过23人，其中的12人必须是新泽西居民、校长是董事[4]而达特茅斯学院特许状则规定[5]，学院的董事会是全院最高的决策机构，具有自行选择继任董事、管理学校财产的权利；校长可以选择继任的校长并亲自负责学校的日常行政管理工作 特许状除规定了学院管理机构的构成及其任免办法以外，同时还规定了学院的办学目的及培养目标。
殖民地时期的美国高等教育继承了欧洲大陆、尤其是英国学院的传统，强调为宗教利益服务的目的除宾夕法尼亚学院外，包括哈佛学院在内的其他8所学院均出于明确的宗教动机而设立当年，大批欧洲大陆的新教徒为摆脱宗教压迫、寻觅实现自己宗教信仰的乐园而移居北美然而，迎接他们的却是北美大陆艰苦的自然环境及严峻的社会现实，因而这些在浓厚的宗教氛围中成长起来的殖民者自然就把求救的希望寄托于上帝创建学院、开展神学教育以满足其宗教信仰的需要，即是他们求救的直接表现从办学实践看，9所学院为不同教派掌握并服务于各教派利益如，哈佛学院属加尔文教派，威廉玛丽学院、国王学院属圣公会教派，耶鲁学院、达特茅斯学院属公理会教派，新泽西学院属长老会教派，罗德岛学院属浸礼会教派，拉特格斯学院属荷兰改革教会派虽然宾夕法尼亚学院在创办时未受教派控制，但不久又被圣公会所控制在这种情况下，造就基督教教士及培养一般民众的宗教信仰便成为这些学院的首要任务 2、特许状在学院发展中的地位和作用 特许状是学院法律地位的重要保障，发挥着保障学院健康发展的作用 在美国，其9所殖民地学院的诞生，标志着美国高等教育发展的起步，同时也可以看作是美国高等教育立法的开端。
特许状颁发机构的权威性保证了特许状的法律效力，使特许状成为殖民地学院得以成立的法律基础在美国独立之前，英国控制着大部分北美殖民地虽然英王被宣布为所有殖民地的主人，但英王对殖民地的管理在很长一段时间内实际上并无章法即便有少量的管理，也仅局限于促进和保护英帝国的贸易和利益，而不是殖民地居民的利益和发展因此，殖民地的教育文化事业的发展并不在英王的主要管辖范围之内结果，殖民地时期学院的特许状有一部分来自英国王室，如威廉玛丽学院，但更多的来自于殖民地议会，如哈佛学院、耶鲁学院、新泽西学院等尽管如此，它们都具有法律上的权威性 1819年“达特茅斯案”的裁决，是美国高等教育史上体现特许状法律地位的的著名案例该诉讼案最初是由学院内部管理问题的分歧引起的1814年，时任校长约翰•惠洛克(John Whee lock)与董事们发生纠纷惠洛克坚持认为他有权力管理学院而不受董事会控制；而董事会则希望发挥董事会在学院日常事务中应有的权力和作用，以辞退惠洛克来显示他们的权威为此，惠洛克向新罕布什尔州立法机关申诉，控告达特茅斯学院董事会当时，新罕布什尔州的一些官员和社会人士想乘机将达特茅斯学院改成公立机构，因而州议会在他们的控制之下通过了一项法案。
该法案授予州政府改造达特茅斯学院的广泛权力、提出适当地改变其特许状是合理的他们首先通过州法令，试图将其归为州政府管辖但是，要达到这个目的必须首先修改达特茅斯学院的特许状，而修改特许状必须经过学院董事会的许可为此，州立法机关通过立法而调整了校董事会成员但是，原来的校董事们对此并不承认，主张原来的达特茅斯学院董事会才是合法的一时间，围绕达特茅斯学院“公立”与“私立”的问题而分成了两个行政系统这两个行政系统实际上分别代表了校董事会和州立法机关的意见随着矛盾的加剧，这一问题进而变成了学院董事会与州政府之间的冲突问题，最后他们不得不诉诸法律诉讼案最初由新罕布什尔州法院审理州法院站在州政府的立场上确认该学院属于公共机构、州议会有权修改其特许状部分持反对意见的校董事会成员不服判决并将此案上诉到美国联邦最高法院达特茅斯学院原董事会请校友丹尼尔•韦伯斯特出庭辩论韦伯斯特在辩论中指出，特许状是英皇为学院颁发的一种契约，具有法律效力根据美国宪法的规定，州立法机关无权修改或废除该契约，新罕布什尔州立法机关试图修改它的行为是对契约承担责任的单方面损害、是直接违背联邦宪法的1819年，联邦最高法院依据“宪法”第十条第一款“州政府不得通过任何法规破坏契约”的规定，裁决该州政府的行为不符合“宪法”。
这个判决进一步认可了达特茅斯学院的私立性质、明确了达特茅斯学院作为私立院校的合法性 达特茅斯诉讼案之所以能够胜诉，根本原因在于私立学院的特许状制度特许状奠定了私立大学存在的法律基础：基于特许状建立的私立院校，与政府的法律关系是平等且各自独立的契约关系这一关系的确立，使私立院校的发展得到了充分的自由从此，美国私立院校、特别是教会院校如雨后春笋般地出现严格说来，虽然特许状还不能称之为大学章程、不具有独立性，但特许状作为殖民地时期学院取得合法自治权力之载体而在实际上已经勾孰出了现代大学制度的基本轮廓，在形式和内容上都可以说是大学章程的雏形通过特许状、，学院在一定程度上拥有了自我管理的权力，从而使学院自身在学术和管理方面的自治权力合法化特许状因为既具有法律效力又涉及学校内部的管理而成为连接殖民地政府教育立法与学院自我治理的纽带美国大学的大学章程正是在此基础上发展演变而来的 二、美国大学章程现状及要素分析 美国大学一般都有成文的大学章程大学章程是由大学权力机构制定的，上承国家或州政府教育政策或法律法规、下启大学内部管理，具有：—定法律效力的、成文的治校总纲它因为既具有高于大学的法律效力同时又沟通了大学内外的法律与制度而成为规范大学运作的纲领和法则。
1、大学章程现状 就性质而言，当今的美国高等院校可分为私立和公立两大类私立院校是由个人及私人团体(如教会或企业等)资助建立的学校；公立院校则是指由联邦政府、州政府和地方政府资助建立的学校私立高校既有独立之前成立的、也有独立之后成立的；公立高校的出现要比私立高校晚150多年建国以后和19世纪前半叶，一些州相继建立了州立大学1862年“莫雷尔法案”颁布后，美国又建立了数十所赠地学院和大学此后，公立高等学校蓬勃发展 无论是私立高校或公立高校，一般都有由大学权力机构(一般是董事会)根据大学设立的特许状与国家或地方政府颁布的教育法律法规而制定的大学章程由于历史因素与文化传统不同、所依据的法规制度存在差异，因而大学章程的效力渊源也不尽相同如前所述，殖民地时期所建的私立学院的合法性一般源于当时权力机构(英国王室或殖民地议会)颁发的特许状，因而特许状是那些后来成为世界著名私立大学的大学章程的效力渊源之一；对于建国后成立的私立高校，其创办要得到当地州政府的批准，因此这些私立高校的大学章程的效力渊源于本州的相关法律法规；公立高校通常由各州议会通过立法而建立，因而大学章程的法律效力一般源自联邦或州立法。