城市社区清单式治理的实践困境及其优化 吴湘玲 叶良海摘要：当前国内许多城市都在探索通过制定和利用各种治理清单来对城市社区进行治理，逐渐形成了城市社区清单式治理模式然而这种模式在实践中面临着一定的困境，主要是在制定过程面临合法性与合理性困境和在执行过程面临象征性执行和监管困境在这种情形下，需要通过清单的合法性审查和广泛汲取民意来增强合法性程度，通过编撰权和设定标准的统一化、标准化来提高合理性程度，通过完善城市社区治理清单的执行条件和执行环境来提升执行效率，通过建立问责与评估机制来完善监管流程，从而构建出科学的城市社区清单式治理模式，推动城市社区治理走向现代化关键词：城市社区；清单式治理；精细化：C93 文献标志码：A ：1004-3160（2018）04-0056-07以科学和理性为特征的精细化和标准化代表了现代社会发展的规律，是工具理性发展的必然结果在复杂社会的治理背景下，如何提高城市社区治理的专业化、精细化，亟待在治理的理念、技术、方法等方面进行新的探索党的十八届五中全会提出，要加强和创新社会治理，推进社会治理精细化2017年10月，党的十九大提出了要打造共建共治共享的社会治理格局，加强社区治理体系建设，给探索城市社区治理模式提出了新的命题。
城市社区清单式治理是推动城市社区治理走向现代化、契合现阶段在大数据条件下技术治理要求的重要尝试本文试图分析城市社区清单式治理的实践探索，并探讨城市社区清单式治理在制定和执行过程中面临的困境，最后提出优化城市社区清单式治理模式的路径一、城市社区清单式治理的实践探索（一）城市社区清单式治理的提出自秦汉以降，中国传统国家治理主要是依靠各级官僚对儒家经典的熟练运用来进行的，治理技术的缺乏也给庞大帝国的治理带来了致命性的治理难题[1]著名史学家黄仁宇认为，近代中国社会的落后从根源上归结于以道德替代技术，缺乏资本主义社会里通行的数目字管理在商品经济不发达、社会环境比较简单的传统社会治理中，利用道德伦理、宗族自治等传统治理技术可以保证社会治理的有效性但是进入21世纪以来，人类社会日益面临着高度的复杂性和不确定性，重经验、轻技术的治理技术和方法远远不能满足现代社会治理的需求从我国现代城市治理的现实来看，不断增长的城市社会系统性、流动性、融合性及复杂性特征，增加了获取城市社会事实和信息的难度而国家和社会的有效治理极度依赖清晰的社会事实和信息在城市社区治理清晰化方面，2005年北京市东城区首创了网格化治理模式。
借助现代信息技术，将城市社区空间尽可能小地细分成数量众多的单元网格，进行集中化的管理城市社区治理网格化的真正价值是将城市社区的物理空间进行编码，实现了城市社区地图的清晰化然而，城市社区治理还涉及到谁来治理、治理何物、如何治理等社会事实要素网格化治理实现了物理空间信息清晰化，但在社会事实信息清晰化方面有所不足更重要的是，网格化治理从出生就烙上行政化胎记，附带行政化顽疾，其机制取向是稳定与管控[2]强调网格化治理对管理对象进行拉网式的调查和标准编码，难以将多元主体、公民参与、服务导向等理念囊括在内，无法解释城市社区治理的全部生态因此，城市社区治理的清晰化，不仅需要创设一种能够将社会事实信息进行集约化处理的工具，还需要一种强化社区服务意识和自治功能的工具2013年党的十八届三中全会以来，我国各级政府都在积极推行权力清单、责任清单、负面清单等制度，为规范政府权力的运作、落实政府责任，激活市场和社会活力提供了清单式的制度逻辑与此同时，我国城市社区层面也在积极尝试通过清单的形式来进行治理2013年12月，广东佛山市发布《佛山市“城乡社区建设提升年”工作方案（征求意见稿）》，首次提出要求社区建设列清单，试点建立行政管理事项社区准入制度，出台取消事项清单，以减少社区的负担。
[3]在此之后，全国各地的城市社区都在推行社区职权清单、社区责任清单、社区公共服务清单等清单制度我们把这种在城市社区领域利用各种清单事项来规范城市社区治理过程的治理模式称为城市社区清单式治理城市社区清单式治理，就是对城市社区治理的主体、资源、事项和权力结构等诸多要素进行详细统计和全面清理，形成权责明晰、事项确定的目录清单清单式治理具有标准明确、简明扼要、操作性强等特点在“互联网+”时代，城市社区清单式治理通过契合互联网技术，可以理顺社区工作关系，明确工作职责，构建出“网络全覆盖、资源共分享、责任更到位、管理无盲区、服务零距离”的社会服务管理新模式[4]对于以往城市社区治理中经常遇到的多个部门管理的情况下，容易产生互相推诿、扯皮的现象，清单式的管理模式通过标准化来对各个管理部门的职责进行明确的规定，提升了社区管理部门的服务质量[5]（二）城市社区清单式治理的实践进展城市社区清单式治理推行的治理清单主要有以下几种类型：一是社区事务准入清单，城市政府及其派出机关进入社区、需要社区协助完成的事项，通过清单的形式加以规定，清单以外的行政事项不能进入社区例如2014年江苏无锡市南长区出台了《关于南长区实行社区工作准入制度的意见》，将社区承擔的工作任务列为65项，比原先148项减少了56%。
社区事务准入清单提高了行政事务的准入门槛，使社区人员逐渐摆脱行政化的负担，将有限的精力投身于了解居民需求，开展便民服务活动二是社区职责清单，将社区管理机构为履行法定的组织职能所承担的一系列工作任务及其所需承担的责任进行分类，并将职责主体、职责依据、职责流程等要素以清单的形式向社会公布，以此作为社区部门必须作为的依据例如，2018年1月天津市和平区五大道街公布了社区事务职责清单，根据辖区居民和辖区单位企业两种服务对象，划分了2个大类9个小类的职责事项以往社区居民经常遇到的由于职责不清晰导致的社区工作部门相互推诿的情形，将会由于社区职责清单的存在而大大减少三是社区公共服务清单，将城市社区的应当提供的公共服务的事项类别、实施依据、服务流程、服务标准、责任人员等进行分类编制而成的清单事项，保证了社区居民能够便捷地享受到各种公共服务例如，2017年1月山东省潍坊市奎文区发布了《奎文区社区公共服务事项清单》，纳入社区公共服务事项99项，其中依法申请服务事项66项、主动服务事项33项每项公共服务都以清单的形式加以明确，成为城市社区提供公共服务的重要依据和标准四是社区群众自治清单，将关系群众切身利益、需要由社区群众自我决策的重要事项以及决策方式、需履行的程序以清单的形式予以明确。
社区群众自治清单中涉及的居委会成员罢免辞职、社区建设、养老保险等都是群众非常关心的问题通过认真落实自治清单的内容，保证了社区群众参与社区内部重大事项决策的权利总体而言，我国城市社区清单式治理的实践已经取得了一定的进展首先，城市社区清单式治理得到了各级政府的重视，形成了自上而下的推行模式自从党的十八届三中全会提出各级政府必须实行权责清单制度以来，各地城市政府以及各个政府职能部门都按照权力清单和责任清单的要求，理顺下放到城市社区的权责，充分与城市社区治理清单结合起来，反映了条块结合的特征其次，城市社区清单式治理的探索，初步形成了以社区事务准入清单、社区职责清单、社区公共服务清单、社区自治清单为主的清单种类，同时各地也在积极探索富有地方特色的其他清单类型，它们与政府治理领域延伸至城市社区治理层面的政府权力清单、责任清单、负面清单等政府治理清单共同构成了城市社区治理的清单化过程最后，城市社区清单式治理的探索形成了一套基本完善的运作流程和程序，基本囊括了城市社区治理清单的编制、公布、执行和监督等环节同时，许多城市社区及时地利用“互联网+”技术，打造电子化的城市社区清单式治理运作平台，线上跟线下相结合，实现了对城市社区治理清单的动态管理，提高了城市社区清单式治理的运作效率。
二、城市社区清单式治理的实践困境从实践中看，城市社区清单式治理面临着诸多困境，主要表现为城市社区治理清单在制定过程面临着合法性与合理性困境，以及在执行过程面临着象征性执行困境和监管困境一）合法性困境：法律效力不足与脱离民意法律支持和民意支持的不足构成了城市社区清单式治理的合法性困境一是城市社区治理清单与法律关系的协调问题虽然近年来在我国各级政府已经推行了权力清单、责任清单和负面清单等制度，但迄今为止对清单制度进行规范的法律法规尚处于空白状态，推动清单治理的法治化仍然任重道远在推行城市社区清单式治理的过程中，难免会产生法律支持不足的问题法律效力的不足制约了城市社区清单治理的效度，对超越清单权限的追责也只能从行政责任方面追责，缺乏法律方面的规范，也会影响到城市社区清单式治理的效果二是城市社区治理清单的编制过程汲取民意不足当前我国城市社区治理各种清单制度一般是自上而下制定的因此，许多城市社区治理在编制过程中汲取民意相对不足，很容易与社区居民的实际利益诉求相脱节同时，部分社区对治理清单的宣传工作存在不到位的地方，诸多清单事项内容尚未被大多数居民所知晓，制约了社区居民对城市社区治理清单的理解和接受程度。
二）合理性困境：编撰权归属模糊与设定标准的分散化、静态化城市社区清单式治理的合理性困境主要表现在以下三个方面：一是城市社区治理清单的编撰权限存在归属不统一的问题目前，大部分城市社区治理清单的编撰权力仍然掌握在上级政府各部门当中由于城市社区是城市最基层的治理场域，上级政府各部门未必能够全面掌握城市基层的情况，没有经过充分的调研和协商而出台的清单事项，可能会带来清单的合理性问题二是清单的设定标准不统一问题当前，全国各地许多城市社区都在探索制定各种治理清单来规范对城市社区的治理，但是这些治理清单的设定标准又是各种各样的不仅各地名称和种类相同的城市社区治理清单有不同的设定标准，甚至在同一城市的不同社区也会依据不同的标准来设定清单事项这不仅反映了各地对清单式治理的不同探索，也容易导致城市社区治理清单存在不合理之处而难以纠正三是清单的稳定性与社会事务动态性之间的矛盾清晰化的信息是国家治理有效掌握社会事实的前提，能够提高国家治理的精准性，提升国家治理能力清单的优势在于简洁性和稳定性，而这恰恰也有可能成为城市社区清单式治理的短板，进而陷入对清晰化和确定性的过度迷恋因为城市社区治理的环境与要求是动态变化的，追求稳定性的清单事项很容易出现不合时宜的情形，一定程度上与追求开放性和包容性的现代城市治理理念相悖，从而加剧了城市社区清单式治理的合理性危机。
三）执行困境：象征性执行与障碍性因素突出清单式治理是一个囊括制定清单、落实清单、评估清单、调整清单的动态过程执行困境成为了制约城市社区清单式治理长效发展的关键因素一是城市社区治理清单的象征性执行问题在压力型体制下，地方政府执行权责清单制度往往是象征性执行，在具体方式上采取复制、简略以及观望等回应策略，其本性在于形式化、简单化和敷衍化[6]城市社区治理清单的执行同样会面临这样的问题一方面，清单项目编制的混乱化和清单目标的模糊化，带来了执行机构的选择性执行和执行者的抵触心理，让城市社区治理清单的执行流于形式另一方面，由于城市社区治理清单的法律位阶不高，主观随意性大，在实施过程中照本宣科，甚至于追求攀比数量，把清单中的数字当初政绩来考核，導致城市社区治理清单的实际效果不佳二是城市社区治理清单执行的障碍性因素突出传统的行为惯性、人情与制度的冲突成为了城市社区治理清单实行的阻碍因素如在清单里明确被废止的学生暑期社会实践的盖章等奇葩证明仍被居民要求社区开具，而社区工作人员由于“碍于情面”或者“孩子上学事大”等原因最终还是违心出具证明了[7]（四）监管困境：问责乏力与评估缺乏对城市社区清单式治理的监管机制包括执行环节的问责机制和执行后期的评估机制。
然而，当前在推行城市社区清单式治理过程中，制定清单和公开清单成为了重点工作，而监督环节往往容易被忽视一是城市社区清单式治理问。