美国高等教育绩效拨款实践经验与启示 摘要：20世纪70年代，美国一些州开始实施高等教育绩效拨款政策，迄今经历了两次浪潮、两种拨款模式美国高等教育绩效拨款政策稳定性不仅受制于政府财政状况、政府公共议题优先顺序选择，而且深受利益相关者态度、绩效拨款实际效用等因素影响，而支持方与反对方及意见保留者在绩效拨款功能、引发影响等问题上仍然纷争不断借鉴美国高等教育绩效拨款实践经验，应理性认识绩效拨款、以争取利益相关者达成共识为前提，明确绩效拨款的价值取向与适用范围，科学设定评估指标，合理确定绩效拨款模式与配比，建立健全相关立法、完善制度设计和实施程序关键词：高等教育，绩效拨款，绩效指标，拨款模式《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出高等教育要“实行绩效评估”，建设现代学校制度要“完善学校目标管理和绩效管理制度”，保障经费投入要“建立经费使用绩效评估制度”党的十八大以来，《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》明确提出“严格绩效管理，突出责任落实”；2015年11月国务院正式印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，明确将“坚持以绩效为杠杆”作为双一流建设的四原则之一，并提出要“创新财政支持方式，更加突出绩效导向，形成激励约束机制”。
在高等教育发展日益强调绩效管理的背景下，绩效拨款越来越受到关注与讨论，如何有效实施绩效拨款成为高等教育改革的一个重要实践课题本文通过对绩效拨款的内涵界定，以美国高等教育绩效拨款实践为重点，考察了美国高等教育实施绩效拨款的背景、影响其稳定性的主要因素以及过程中显现的弊端，分析提出了我国高等教育实施绩效拨款可资借鉴的建议一、绩效拨款的内涵绩效拨款是目前英美、澳大利亚、欧洲等西方主要国家广泛采用的一种拨款方式所谓绩效拨款，是指“州政府设立高校绩效评判指标，并直接根据高校绩效指标的各项表现分配指定的财政经费”[1]绩效拨款与绩效预算同为绩效配比的两种类型绩效预算是指州政府、立法者以及协调委员会等将各高校的绩效指标作为高校资源分配的一个影响因素[1]；满意绩效仅仅是决定分配的几个因素之一，拨款与绩效之间的联系是模糊的、灵活的而在绩效拨款这里，拨款与绩效之间的联系是直接的、清晰的和确定的绩效拨款不同于传统高等教育公共财政拨款方式一方面，从政策理性逻辑来看，其基本原理即资金应当流向绩效显著的机构，绩效高的机构应当比绩效低的机构有更多的收入，这样才能为绩效高者提供竞争优势，并激励绩效低者产出绩效产出应当有奖赏，而不是投入。
[2]在具体计算方面，传统的州政府高等教育拨款，无论是采用公式拨款还是基数加减拨款，主要依据学生注册人数等投入测量和教学成本、机构设备规模等过程测量来计算，绩效拨款则通过公式将拨款与诸如毕业人数、就业率、学生保留率等中间过程指标、机构产出或成果变量联系起来[3]另一方面，从政策内在文化来看，长期以来实行的传统拨款方式以信任为基础，采用预先拨款方式，依据各校的资金计划而非实际情况进行整体拨款资金的划拨是与各项任务相匹配的，并且这些资金的使用与绩效拨款相比缺少相应的外部监管，中央部门或者地方委员只对各高校的总体学生注册率学位获得情况进行关注，并不会对资金的具体使用情况进行过多的干涉这种拨款模式是与德国洪堡大学模式的产生相对应的，它服务于现代高校的精英专业性与学术自由，教师有权决定教课方式与教课内容，开展自身学术研究方向州政府只在宏观视角对拨款制度进行监管与把握方向，具体如何使用资金，如何让高校更好地产出，如何让学校走向成功都由每一个学术共同体自己决断相比之下，绩效拨款模式是在“审计社会”、“审计文化”盛行的时代背景下产生的，它是政府发展高等教育的一种政策工具[4]非常注重强调拨款的问责是绩效拨款最大的特点，要求政府对拨款的产出负责，高校对收到的资金使用情况负责。
这是一种竞争性拨款制度，拟定绩效评估指标，对各高校的实际绩效表现情况进行测评，并根据高校具体绩效情况进行不同资金程度的拨款与支持显然，对拨款的问责势必对高校学术自由造成一定的压力，绩效评价及其后果也会影响高校之间的平等关系，容易招致学术界的不满二、美国高等教育绩效拨款实施概况进入20世纪60—70年代，经历战后黄金发展时期的美国高等教育陷入了困顿之中一方面，美国高等教育规模增长开始放缓，高等教育发展从关注数量转变为关注质量，而美国在与前苏联的冷战中一度处于下风的被动局面，以及80年代前后美国大学入学委员会的学术能力测试（SAT）成绩逐渐下降，引发了公众对教育问题、对高等教育质量的关注与担忧另一方面，70年代的石油危机引发的经济滞涨和财政紧缩，使得高等教育经费使用效率和效益问题日益受到公众和政府的重视，同时州政府高等教育财政投入的减少导致高校对有限的教育财政资源展开了激烈的争夺，而体现新自由主义的“里根主义”的兴起及其对市场主导的极力推崇，使得市场在高等教育领域的作用日益强化，“企业学校”现象产生——学校开始像企业一样通过绩效表现来竞争资源在这样的背景下，美国联邦政府和州政府开始通过绩效考察、绩效拨款来对公立高校进行问责，激励这些高校提高产出和效率。
1977年，美国立法部门提出每一项预算支出应该包括工作内容与绩效指标1979年，田纳西州将一小部分拨款以与绩效考评挂钩的方式分配给州内各个高校，成为美国本土在高等教育领域最早实行绩效拨款的州1996年，南卡罗莱纳州立法，通过对于州内所有公立大学与科技学院的拨款均采用以27项绩效指标为依据的绩效拨款模式的决定尽管南卡罗莱纳州原定的100%依靠绩效进行拨款的方案没有真正实现，却促进了其他州采用绩效拨款方式：1997年，华盛顿州出于问责的目的开始尝试使用绩效拨款，它将学业保留与完成率、教员的生产力等作为四年制公立大学的绩效拨款依据，将学生转学率、核心课程完成率等作为两年制学院的财政经费影响因素；1999年，北卡罗莱纳州建立了社区学校绩效拨款项目，财政拨款的依据为设定的六项州立指标，若高校的每个指标等级皆为“满意”，则高校下一年度财政经费将会增加本年总体拨款份额的0.25%，若高校有五个指标等级为“满意”，则来年财政预算与今年持平，即高绩效的高校将获得额外的财政经费，低绩效高校的财政经费较少到2014年6月，已有26个州实施绩效拨款项目，四个州准备实施[5]根据表1，美国高等教育绩效拨款实施至今，实际上存在两波浪潮。
第一波始于1979年的田纳西州，2000年结束这一时期，绩效拨款包括给与高等教育机构超出基本州拨款之上的一笔奖金；绩效拨款奖金相对数额小，相当于基本州拨款的1%～6%之间，南卡较高（38%）除外；这一政策设计被称之为“绩效拨款1.0”[5]后因经济衰退袭击并引起了新项目采用的急剧下滑、许多现有项目的中断，绩效拨款也受波及2007年开始，绩效拨款的又一轮浪潮开始此时，绩效拨款没有采取基于固定的州拨款总额之上的奖金形式，而是嵌入州高等教育拨款之中，这被称之为“绩效拨款2.0”；与绩效拨款相联系的那部分州政府拨款比例更高，达到州公共高等教育拨款总额的5%～25%三、美国高等教育绩效拨款的政策稳定性与实践困境根据美国实践，并非所有州都实行绩效拨款，即便是实行高等教育绩效拨款政策的那些州，绩效拨款政策也并非持续进行，密苏里、华盛顿、佛罗里达、伊利诺伊等州都一度中断或搁置，反映美国高等教育绩效拨款政策的波动性究其缘由，绩效拨款的政策稳定性固然受制于州政府财政状况的稳定性，也受到不同时期政府对公共议题价值优先顺序选择的影响，同时深受利益相关主体的态度变化、绩效拨款本身实际效用等因素左右美国高等教育绩效拨款涉及众多利益相关主体，包括州高等教育委员会官员、高等教育机构管理人员、州长和地方机构官员、州内立法机关人员、企业、学术界成员、咨询顾问等其他政策制定者。
根据倡导联盟框架理论，绩效拨款能够顺利实施的关键在于高等教育的各个利益相关主体共享一套基本的价值观以及对高等教育有着类似的认知体系，认同绩效拨款是增强政府拨款的效率与产出的重要方式，才能进行长期的深度调整与合作，在面对各利益主体间的利益时保持内核信念体系不动摇只有众多利益相关主体形成联盟，才能更好地实施绩效拨款获得越多利益相关者支持，绩效拨款才能更稳定地实施如表2所示，佛罗里达州获得的支持最广泛，利益相关者各类主体都予以支持，它的绩效拨款实施情况也是在美国所有州中最好的；相比之下，伊利诺伊州、田纳西州所获得的支持者最少，前者仅为州高等教育委员会和地方机构官员支持，后者则获得本州高等教育委员会、地方机构官员和高教机构管理层的支持显然，相比于单单由州政府自上而下推动绩效拨款在州内高等教育领域的使用，获得更多的政策行动者尤其是州高等教育委员会和高校的支持，对于确保绩效拨款政策稳定性至关重要根据表3，六州无一例外地都设有在州教育管理部门与高等教育机构之间发挥桥梁作用的专门组织——州协调委员会，同时，除弗罗里达州外，其他五州的州立大学系统都设有治理委员会州协调委员会、以及公立大学（系统）的治理委员会对于绩效拨款的稳步实施发挥着重要作用。
根据Dougherty，Natow和Vega（2012）提出的影响绩效拨款被放弃主要有三种力量，其中，高等教育机构的反对是先于经济衰退、缺乏政治支持者这两股力量的首要力量是否获得大学及其治理委员会的认可与支持，关系到绩效拨款的稳步实施就绩效拨款实际效用而言，绩效拨款的有效实施需要设立较为完善的指标体系如果产出不能得到很好的评测，或者指标不是有效的，那么运用绩效拨款去改善高等教育部门的目标就无法实现[6]绩效指标是绩效拨款的重点与难点具体地说，一是绩效指标的设计必须体现一定的价值取向，明确是注重效率还是质量，甚或是公平不同价值取向必然导致不同的绩效指标、不同的评价结果，进而影响到评价的科学性以及政策的稳定性二是在价值取向的引导下，合理设置绩效指标比较好的指标体系应该包括四种类型的指标——反映高校获得的人财物等资源支持的投入指标、反映项目实施过程中各项活动与服务形式的过程指标、体现项目产出质量与水平的产出指标，以及体现绩效拨款政策实施对学生、老师、社会等影响的结果指标[1]三是绩效指标必须有较强的实践性或可行性根据表4，五州绩效拨款指标各有特色，指标内容适应本州的实际情况而各不相同，但是都具有明确的考量标准。
这里的可行性不仅包括指标设计以及评价上的技术可行性，还包括财政预算上的可接受性、获取各项指标所花费的成本以及实施绩效拨款占全部高等教育财政的比例除了上述因素影响到美国高等教育绩效拨款的政策稳定性外，绩效拨款在美国有关各州的实践始终争议不断，理论与实践的龃龉也从未解决理论上，根据Kettl（2000，2005）多年研究，大学绩效拨款体制包含六大核心理念或功能：（1）不断增长的生产力，通过产出的增长而不是资源增长来提高生产力2）以准市场激励来替代传统行政指令-控制体制：在许多国家，大学并不是自治的，通常仅仅是教育部门的延伸，大学没有自由预算，也不掌握聘用、学费、学生人数等等向绩效拨款的转变是让大学更加自治、将战略管理引入大学的这一更广泛运动的一个部分[7]（3）更强的服务导向，意指更加关注公民需求在学术领域，这意味着对服务于高技术经济的活动被赋予更高权重，而对学者社团内自治的仅供同行确认的项目研究工作赋予更低权重[8]（4）下放，即权力下放给政府子机构管辖，因为当项目的管理更加接近服务供应时，项目是更加有效的和回应性的这意味着使大学成为自治的、战略管理的实体，而非所有关键决策由各部门决定5）公式化政策的扩容：从公式政策和提供服务向公式政策和服务合同转变，政府成为“教育服务”的购买方。
6）增强问责，关注产出与成果而非过程和结构与过去根据教师数量进行的基础拨款相比，评估研究产出以及基于结果进行资金分配明确地意味着增强问责理论为绩效拨款实施的合法性提供了依据，为政策实施争取到。