我国环境保护中风险预防原则缺失应对策风险预防原则最早产生于20世纪60年代的德国，即 Vorsorgeprinzip （意为"前瞻原则”或“预防原则"），它 的核心内容是“为了避免环境损害，应该通过全面调查和研 究来检测环境和健康的危险而进行前瞻性计划，并在未得到 损害的确定性证据前采取行动 [1]1984年北海公约第一 次部长级会议将风险预防原则正式引入到了国际条约中，并 使其得到迅速发展，日益成为环境立法与实践中的热点，该 原则很快就从区域海洋环境保护领域引入到了一般的环境 保护领域目前，风险预防原则已被推广应用到包括国际生 物资源保护、海洋环境保护与鱼群保育、废弃物及化学农药 所造成的环境污染防治和臭氧层及大气环境保护在内的众 多环境保护领域，并已发展成为国际环境法的一项基本原 则甚至有学者认为：“1990年以后的国际环境法文件几乎 都采纳了风险预防原则”[2]在国内法方面，自上世纪90 年代以来，风险预防原则也逐渐被美国、日本、法国、加拿 大、欧盟等国家以立法方式确立为国内环境法的基本原则并 得到很好的实践我国环境保护中风险预防原则的缺失（一） 我国环境立法对风险预防原则重视不够1989年制定的《环境保护法》规定了 “预防为主，防 治结合”的基本原则，但未规定应对具有科学不确定性的环 境风险进行预防的风险预防原则。
20世纪90年代以来，随 着法制的完善及对经济发展破坏环境的逐步认识，我国对 《水污染防治法》等重要环境立法进行了修订，并新制定了 《噪声污染防治法》、《环境影响评价法》和《水法》等十几 部环境法律，这些单项立法虽然很多冠以“防治”的名称， 但大部分法规的实质内容则是“治”多于“防”，且不管是 综合性立法还是单行立法，都很少看到直接使用“风险预防 原则”的条款，其相关的内容往往十分零散、模糊，表明风 险预防原则在较高层次的法律文件中没有独立的法律地位 在行政法规和部门规章中，与风险预防原则有关的法律规范 通常只是以某种具体措施表现出来，缺乏系统性和针对性； 即使有部分将风险预防作为基本原则加以确认，也存在着立 法层次较低、法律效力不高以及效力范围过窄等问题，这些 都导致具有全局统筹作用的风险预防难以发挥出原则性作 用，更多的时候只是相关方需要维护自己利益时的一张 “牌”，是利益阶级的工具二） 我国环境立法和执法中对践行风险预防原则制度 的忽视1. 战略环境影响评价制度（以下简称战略评制度）的缺 失战略环境影响评价，是用一种科学方法和技术手段，对 法律、政策和规划实施过程中可能出现的环境问题进行系统 预测和分析并提出相应的减缓或预防环境污染与生态破坏 措施的过程。
战略环境影响评价是公众较为熟悉的环评‘升 级版”，也是环评制度的组成部分，它是“环境与发展综合 决策的一项重要制度”，［3］是“从源头和过程控制战略思 想的集中体现”，［4］其核心是使环境因素与经济、社会、 文化、技术等因素一样在不同层次的决策中得到充分的重视 和考量改革开放初期，我国因申请世界银行和其他国际组 织的贷款及援助项目时因未做环评而被拒之门外的历史从 侧面推动了我国环评制度的建立,1979年的《环境保护法（试 行）》中首次得到确立，90年代的“开发区”热使得区域环 评得到迅速发展2002年通过的《环境影响评价法》，首次 将规划正式纳入环境影响评价的范围，这是我国在战略环评 制度上的一大进步然而，我国的战略环评制度的发展并没 有跟上国内节节攀髙的经济发展速度，直到2009年10月《规 划环境影响评价条例》才付诸实施，但真正的战略环评则更 加艰难自2003年9月1日生效的《环境影响评价法》施行以来，至今仅通过了两项规划，“足见这项法律规定在实 施过程中被重视程度之低以及执行起来的难度之大 2013 年4月西部大开发战略环评通过了专家验收，“但这项由数十个部门和单位参与编制的西部大开发战略环评并不完全 被看好"“对于有着追求GDP增长强劲动力的西部地区来 说，这份纸上谈兵的文件究竟能有多大的约束力，令人怀 疑。
［5］此外，我国目前的战略环评制度还存在着审查主 体权威不足、评价对象层次偏低及评价过程中替代方案缺失 等问题，因此呈现出一定的滞后性和机械性，不能有效规避 环境违法事件的发生，使其局限在小项目领域，无法上升到 一个更为宏观的层面2. 污染物总量控制制度的不足污染物总量控制指将排 入作为一个完整系统的某一区域内的污染物总量控制在一 定的数量范围之内，以满足该区域环境质量和资源可持续利 用的要求［6］它是风险预防原则的又一重要应用，希望通 过总量的控制来预防环境严重恶化和资源枯竭但我国《环 境保护法》并没有关于总量控制制度的规定，在《海洋环境 保护法》、《循环经济促进法》、《大气污染防治法》和《水污 染防治法》等一些单行立法中对总量控制制度的原则性规 定，只在一些政策和实施细则中，规定了环境污染总量标准 的确定程序，但对于如何实施总量控制步骤，环境违规行为 的法律责任等没有明确完整的程序规定［7］责任的不明确、 监督机制的不完善以及配套机制的不协调，导致总量控制在 实践中的随意性以及风险预防作用的落空二、风险预防原则在外国环境法律制度中的实现尽管风险预防原则源于德国国内法，但目前，美国和日 本是制度比较完善、实践效果较好且环境治理也比较成功的 国家，因此，这两个国家的经验对于我国的环境治理尤其是 在环境风险预防方面具有一定的借鉴意义。
一）风险预防原则在美国环境保护中的实现1969年美国通过了《国家环境政策法》，此法案要求对 任何一个获得联邦政府资金支持并可能对环境造成重大损 害的项目都要进行环境影响评价，并证明没有更安全的替代 方案该法对美国的环境政策和环境保护目标进行了说 明，规定了实现既定目标的程序依据此法，美国政府所有 的立法提案和重大的政府行为，都必须在决策前进行战略环 境影响评估，并编撰环境影响报告书这是世界上首次以立 法形式确立环境影响评价制度，并设立了一个直接对总统负 责的环境质量委员会rdquo； [8]随后，美国分别于1970年、1972年、1973年出台 了《清洁空气法》、《清洁水法》以及《濒危物种法案》，这 些都是美国早期基于风险预防理念的立法1990年的《污染 防治法》则把预防设置为环保计划的最高优先级；总统可持 续发展委员会表示支持风险预防原则的核心理念，即使面对 科学不确定，社会也应该采取合理的行动以避免潜在危害人 类健康或可能对环境造成严重或难以弥补的损害的风险除了风险预防的核心理念，美国在诸多环境法律、政策 和案例的实施中还形成了其特有的方法包括风险评估和风 险管理、举证责任转移及风险目标与权衡。
风险评估是指对 风险发生的可能性、强度、持续时间、作用方式、风险后果 等各个方面的因素进行量化评估；风险管理是为了降低风险 的发生，根据风险评估的结果，斟酌权衡各种可供选择的政 策，征求各方意见，考虑风险利益比、成本效益、公众评价 等相关因素，在需要时实施适当的防止、控制和监测方案 举证责任转移是指将举证某种产品或行为不会产生某种风 险或产生的风险是可控的责任转移由产品的生产者或活动 的支持者来承担在美国转移举证责任时，不是更多地考虑 风险的严重性，而是这种可能的风险是新出现的还是早已存 在，是熟悉的还是陌生的，是自然产生的还是人为的新的 一种农药、食品添加剂或化学品都必须在获得投入使用的许 可前证明是无害的［9］风险目标是指设立通过运用风险预防的各种方法所要达到的客观效果美国政府认为，设立一 个明确的降低风险目标比预测一个不确定的未来能减少失 误，并鼓励更多创新性的解决方案而风险权衡则是对风险 目标和为实现这一目标可能间接导致附属的不利后果即抵 消风险进行比较权衡，从而确定优先规制的风险，这也是优 化风险管理的理想路径美国行政和预算管理局明确指出, 不要只看重直接的利益和成本，而要考虑所有重要的附带效 益和抵消风险。
二）风险预防原则在日本环境保护中的实现上世纪60年代，日本社会在确保经济优先发展政策的 推动下，公共投资急速向基础产业设施集中，企业也一味追 求经济效益，导致日本成为“世界公害大国”自1971年 起，日本国会开始集中审议公害问题，先后制定和修订了 14 项以风险预防为主要理念的环保相关法律，这成为了日本环 境政策的转折点如今风险预防原则已经渗透到其环境保护 的每一个领域，日本也成为世界公认的治理公害的先进国 家以最能体现风险预防原则的总量控制制度为例，“日本 的污染物总量控制制度是在公害治理的过程中逐步发展起 来的，经历了从污染物浓度控制到总量控制的过程日本环 境省先是根据《公害对策基本法》等分别制定了大气和水的 环境质量标准，对企业排气、排水分别实施浓度限制 [10] 在大气污染防治方面，"1974年后，环境省根据修改后的《大 气污染防治法》，在大气污染特别严重的地区开始实施污染 物的总量控制，先后将二氧化硫和氮氧化物列入总量控制的 范围内大气污染物的总量控制分排出口总量控制和区域总 量控制排出口总量控制在全国范围内实行，不受其所在区 域的限制，而区域总量控制则是更为严格，要求确定污染物 的排放总量、确定总量削减计划、向各排出单位分配排放量 和削减总量额度。
[11]日本在总量控制制度实施方面取得的巨大成功，一方面 得益于日本政府在环境科研方面的巨大投入以及日本国民 受到的良好环境教育，另一方面是日本环境法中总量控制的 范围较广，使其制度的设计能够得到很好地实践①三、风险预防原则在我国环境保护中的确立及完善路径随着我国经济社会的快速发展及科技的不断进步，各种 风险的不断积聚，在环境基本法中的确立环境风险预防原则 并完善以其为精神指导的相关制度已经迫在眉睫考虑到 我国参与的国际环境条约的义务性规定，借鉴国外和我国个 别立法的成功经验，规定环境风险预防原则，对于预防今后 可能发生的重大环境损害，促进中国社会、经济的可持续发 展，是必要的 [12]但完善环境法中的风险预防原则，需 要立足我国国情、借鉴他国的成功经验并避免潜在的风险， 其体系构成在国内层面应表现为对我国风险预防原则的相 关法律规定与相关制度进行完善一）在环境基本法中明确规定风险预防原则对于我国风险预防原则的完善，首先应在法律条文中要 有直接的体现，特别是在我国环境保护基本法中明确规定 “风险预防原则”只有在法律上得到确认，才能在现实中 得到认真贯彻，是所谓有法可依目前，《环境保护法》的 修订工作已经列入2014年的立法计划，其修正案草案也在 征求意见中，因此，笔者建议将风险预防原则确立为我国环 境基本法中的基本原则。
只有把风险预防原则上升为环境 基本法所确认的基本准则，才能使其发挥协调其他环境立 法、指导环境行政和环境司法的作用，才能在我国的环境法 律体系中构筑起一道全面预防重大环境风险的制度防 线 [13]（二） 制定科学的风险预防实施方法科学的实施方法是保证风险预防原则得以实现的重要 保障风险预防原则的核心要素之一就是科学不确定性，亦 即风险的大小因此，首先要确定一个合理的风险阀值，综 合考虑该具有环境风险的行为对环境和公共健康的影响，再 根据成本效益分析的方法对重大风险实施严格的风险预防， 对潜在危害程度不高而收益又大于风险的则适用较为宽松 的风险预防其次要设立一个风险目标并为风险定级，确定 风险等级的先后顺序并进行权衡第三是对风险的举证责任 进行转移通常情况下，活动的提出者事前已对拟议的风险 活动进行了相关的调查研究，掌握了更为全面的资料和信 息，一般也是活动的受益者，由提出者承担对环境和公共健 康无严重的或不可逆的风险举证责任，以避免信息不对称的 问题最后，政府应广泛征求公众意见，保证公众参与的范 围，采取民主决策的方式决议，并及时履行通知义务三） 完善与风险预防原则。