下岗职工基本生活保障和再就业的调查 中共中央、国务院《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（以下简称《通知》）下发之后，各地贯彻执行情况如何，关系到明年及今后我国就业和再就业工作能否顺利进行为此，国家计委宏观经济研究院有关课题组进行了跟踪调查，于1998年7月和8月，分赴南昌、韶关、黄山等地对落实过程进行了实地调查；1998年10月，又专程到国有老企业相对集中的东北大城市沈阳和大连对落实结果进行了实地调查调查情况如下：一、在《通知》落实过程中发现的问题据调查，《通知》的颁布给下岗职工吃了颗定心丸，下岗职工热烈拥护，由此促进了社会稳定，有利于各项改革措施的推进但在调查中，我们也听到有关部门与企业反映的困难和意见，了解到部分下岗职工的顾虑和想法一）政府、企业和下岗职工对再就业服务中心建设存在不同看法我们在调查中了解到，部分企业对《通知》要求的把再就业服务中心建在企业持消极态度，个别的甚至有些不满，而困难企业的下岗职工则对建在本企业的再就业服务中心的托管能力表示怀疑，由此而心怀忧虑南昌、韶关等地的一些困难企业因为难于保障下岗职工基本生活费发放，又担心以后解除劳动关系扯皮，认为在企业建立再就业服务中心要承担一定风险。
另外，有些企业认为，把再就业服务中心建在企业内部，不利于建立现代企业制度和实现大中型企业三年解困的目标韶关市第一棉纺厂的下岗职工是由厂劳资科管理，没有建再就业服务中心，厂方表示这一来是该厂眼下下岗职工不多，二来有利于稳定职工情绪在这个问题上，地方政府主管部门间的意见也不尽一致，如韶关市社会保障局的负责人认为，把再就业服务中心建在企业是再好不过的办法，可以使政府在管理此项工作时处于有利位置而劳动局的同志则表示了不同的意见，认为就国有企业的实际状况看，不少企业无力真正承担和履行《通知》所规定的再就业服务中心应尽的职能和任务，所以应该把再就业服务中心建立在更高的层面，以政府相关部门或行业为宜，这样更有利于有关方面的统筹和协调二）下岗职工对托管的出路疑虑重重按照《通知》规定：下岗职工在再就业服务中心的期限一般不超过3年，3年期满仍未再就业的，应与企业解除劳动关系，按规定享受失业救济和社会救济据了解，下岗职工对这条关于解除劳动关系期限的规定十分敏感，多数下岗职工对与国有企业解除劳动关系怀有恐惧心理，因此不愿成为再就业服务中心的托管对象，于是普遍出现了许多下岗职工不愿进入再就业服务中心的现象有些下岗职工讲，如果以后与国有企业完全脱离了关系，各种保障可就没了底。
实际托管人员不多的情况，使一些再就业服务中心没有真正运作起来如黄山市下岗职工总数为15880人，而进入再就业服务中心托管的仅1792人，差不多只有1/10南昌市78家大中型企业在《通知》发布后成立了再就业服务中心，配备了人员，制定了方案，但突出的问题是很多下岗职工拒签托管协议如何做到劳动关系的正常转移，也是目前再就业工作必须注意解决的一个突出问题三）下岗职工基本生活费发放不尽人意《通知》规定由再就业服务中心负责为本企业下岗职工发放基本生活费，并规定下岗职工在再就业服务中心期间的基本生活费，原则上可略高于失业救济的标准，并按适当比例逐年递减，但最低不得低于失业救济水平，具体标准由各地根据实际情况确定目前各地区再就业服务中心托管人员的基本生活费标准，基本是根据本地区生活水平、经济承受能力和最低工资标准确定的黄山市规定，国有企业下岗职工基本生活费不低于230元，但经我们对下岗职工的调查，由于企业困难，一些下岗职工实际领到的仅为此标准的一半左右对此，一些下岗职工表示，只能靠隐形就业来维持生计，有的打算让亲属代其领基本生活费，本人则流往外地打工南昌市的做法是，根据下岗职工家庭人均收入情况将基本生活费标准定为100元和176元两档，而通过对34家企业调查发现，有15家企业能够保证下岗职工基本生活费的发放，4家企业能够部分发放下岗职工的基本生活费，而另15家困难企业存在基本发不出下岗职工基本生活费，只能对内退、病残职工每月补助50～80元的情况。
南昌市再就业服务中心负责人反映，当前下岗职工往往由两类人构成，一类是谋生能力较强的，这类人当中隐形就业现象非常普遍（多数情况是企业难于掌握），个别的甚至已成为“小老板”，下岗之后既不找企业，也不找政府，被称之为“两不找人员”；另一类由于年龄、素质、身体状况等方面不利原因谋生能力较差的，最怕与企业解除劳动关系企业再就业服务中心在实际执行基本生活费发放时，碰到的最大的矛盾和麻烦是，后一类人不愿进入再就业服务中心托管，而一些好几年都不找企业的“两不找人员”，现在以《通知》规定为依据，纷纷手持见报的《通知》上门索要基本生活费有些企业反映，个别下岗职工甚至开着小轿车来闹，其实不见得是真来要钱，而是提醒企业别忘了他们的下岗职工身份四）下岗职工基本生活费筹集困难，下岗有人为扩大化倾向《通知》要求再就业服务中心用于保障下岗职工基本生活和缴纳社会保险费用的资金来源，原则上采取“三三制”的办法解决，即财政预算安排1/3，企业负担1/3，社会筹集1/3，具体比例可根据情况确定据我们了解，在《通知》下发前，一些地区已实行类似的“三家抬”（财政、企业、社会），一般是企业承担的比重稍大，约40～50%而非试点城市和未列入兼并破产和职工再就业计划的企业，此项费用普遍由企业自筹。
而实际情况是企业的那部分往往难以筹集，我们在广东省曲仁矿务局调查时，了解到该局由于生产经营上的困难，在职职工的工资都难以确保该局负责人讲：“下岗职工基本生活费如果要我们自己解决，就是把矿井卖了也解决不了但是，下岗职工基本生活费筹集困难，在一定程度也是由于下岗职工规模偏大产生的目前，不少地区基本按照《通知》提出的比例进行了调整，一定程度减轻了企业负担，但也有人把现在这种办法称之为“一钓二”有关部门反映，有些企业明显存在扩大下岗职工人数的倾向，向政府和社会转嫁负担地方政府认为有必要对下岗职工规模进行宏观调控，由市国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作领导小组审批，不能由企业一家说了算这的确是一个值得引起足够重视的问题五）社会保障不完善仍是一个绕不过去的障碍《通知》指出，要与建立社会主义市场经济体制和现代企业制度相适应，在所有企业（包括个体、私营等非国有企业）以及外商投资企业的中方职工中，推行和深化养老、医疗、失业等社会保险制度及住房制度的改革，建立健全社会保障体系，为劳动力资源的合理配置和正常流动创造条件当前，我国社会保障制度改革尽管取得了不小的进展，但在管理体制、运作及保障水平等方面仍存在不少问题。
对于下岗再就业来讲，除了社会保障基金不足外，来自覆盖面相对狭窄的制约十分突出社会保障制度的核心是社会保险，由于在城镇人口中，享受社会保险的主要是国有企事业单位和国家机关中的正式职工，大量临时工、个体经营者及失业人员则没有享受社会保险，小集体企业以及外资、独资企业中的职工只是部分地享受社会保险在改革开放中恢复和发展起来的多种经济成分如个体工商户、私营企业、乡镇企业、“三资”企业尚未建立起与他们经济特征相适应的保险制度这样，下岗人员重新择业便多了一层顾虑也就是说下岗再就业这种形式出现后，相关的保险制度改革并不同步，保险的社会化程度还较低，由此产生的问题使下岗人员与原企业脱离时成为一个绕不过去的障碍扩大社会保障覆盖面，需要相应的宏观环境在调查中，韶关市的有关领导同志坦言了他们的顾虑，如果只是一个地区强行在非国有经济中推行社会保障制度，则很可能影响该地区的经济繁荣与发展，特别是对吸引外资不利有的同志直率地说：“这件事是谁先搞谁倒霉因此，此项工作应由国家主管部门进一步研究，采取有效措施在全国范围同时进行二、在《通知》落实之后的调查中发现的问题（一）有的城市养老保险基金告急离退休人员养老金难保是值得高度重视的一大问题。
沈阳是我国的老工业基地，离退休职工比重较大由于国有企业普遍不景气，近几年来不仅离退休人员的养老金不能正常提高，而且很多离退休人员甚至拿不到养老金，引起强烈不满据沈阳市总工会介绍，该市基本没有发生下岗职工闹事的现象，倒是出现数起离退休人员去市政府上访请愿事件，并曾打出这样的标语：“青春献给党，老了不发饷；想找儿女要，儿女全下岗引来路人围观，交通为之堵塞他们的境遇得到社会广泛同情为解决离退休职工的养老金问题，市政府尽了很大努力，解决了部分问题，1998年7～9月，为贯彻落实中央《通知》精神，市财政、社保、劳动等部门结合该市实际，在差额拨款结算方式前提下，采取养老金借款办法，较好地保证了全市特困企业离退休人员养老金的基本足额发放，累计借发养老金1.1亿元但从长远来看，还是难以从根本上解决问题离退休职工大多数是劳动能力衰退的老年群体，生活基本依靠养老金维持，能够从事第二职业的仅仅是少数人，不像下岗职工即使拿不到基本生活费，还可以靠隐性就业挣钱糊口所以，离退休职工领不到养老金，基本生活就失去了保证，这就是沈阳市虽然存在大量下岗职工，但闹事的却主要是一部分离退休职工的原因这种状况使曾在社会主义建设中辛苦一生的老职工产生了强烈的失落感。
另据该市社会保险公司的同志介绍，养老保险费收缴很不理想，主要是保源问题突出的矛盾是离退休人员越来越多，在职职工不断减少，企业效益未见起色，陷入恶性循环该市许多企业因为效益差，欠缴保费现象十分严重1998年1～9月，欠、缓缴保费达1.72亿元，其中9月份欠缴户数为3424户（90%是停产放假和开不出工资的企业），占全部参保户数的27%近年来，随着国有企业职工不断减少，缴费人数也相应减少1997年底，该市国有企业参保人数为75.2万人，到1998年9月末，减少到71万人，减少4.2万人，除部分正常退休外，其余为转制下岗或失业人员集体企业参保的31.8万人当中，已有15.2万人下岗，占参保人数的48%，其实际缴费人数仅为16.6万人，按以上两项19.4万人计算，1998年1～9月份，国有和集体企业减少保费收入约2.1亿元目前该市保费缺口较大，截至9月末，市社保公司仅有结余资金1.8亿元（按文件规定，这些是不可动用的保障基金），而10～12月确保离退休人员养老金足额发放，按眼下的借款水平计算，资金缺口为2.4亿元经该市社保部门初步测算，1999年按差额拨款结算方式，资金缺口6.5亿元，若按全额拨款结算方式，资金缺口将达13.7亿元，如何解决这一问题事关重大。
他们希望中央政府承诺的划拨资金能够近快到位，以解燃眉之急二）下岗职工怕解除与国有企业的劳动关系而不愿进再就业服务中心这是一个普遍现象，沈阳市的问题更加突出该市各再就业服务中心对下岗职工的托管期限为2年，基本生活费发放第一年为192元，第二年为156元，2年期满即解除劳动关系，因此下岗职工对进入再就业服务中心普遍怀有恐惧心理很多下岗职工提出不进再就业服务中心，宁可自己掏钱买社会保险，只要保留国有企业职工身份就行对于再就业服务中心保障基本生活，但两年后失去国家职工身份，他们表示难以接受，抵触情绪较大，许多人拒领下岗证目前，全市被托管的下岗人员约14万人大连市再就业服务中心的托管期限也是两年，同样存在这一问题然而，下岗职工不愿进入再就业服务中心的根本原因，是不愿与国有企业彻底脱离劳动关系，这个问题涉及到社会保障等许多其他方面，据了解，下岗职工的后顾之忧首先是养老，其次是医疗有些职工表示，如果在国有企业工作月薪300元，在非公有制单位工作月薪1000元，他们都情愿选择国企，因为在国企上班有“安全感”下岗职工托管问题处理不好会在很大程度影响中央《通知》精神的贯彻落实三）再就业服务中心经费缺口较大资金是再就业工程顺利实施的。