公路收费：一种更公平合理的用路者付费制度 兼谈国家财税体制改革下的收费公路发展模式转型交通运输部科学研究院副研究员杨建平公路收费与收税模式的发展和内涵“用路者付费”原则，是许多发达国家在公路基础设施建设发展资金保障制度设计中所 坚持的基本原则在实践中，“用路者付费”原则具体表现为两种发展模式：公路便用者税 和公路通行费下面以美国为例阐述这两种模式的发展和内涵在美国，利用公路使用者税作为主要资金來源建设发展公路基础设施，是上个世纪60 年代以來的事情在此Z前以及更早期，美国公路建设发展是以收费为主的目前由于收税 筹资机制暴露出来的问题愈加突出，公路建设发展的收费筹集机制又再度兴起早期的收费公路发展美国独立战争后即进入了第一轮公路人建设、大发展的时期，这 一-时期以收费公路公司的发展为标志1792年美国开始建设第一条收费公路，即著名的宾 夕法尼亚州费城至兰开斯特公路，也是美国第一-条由碎石铺设的公路在收费公路发展的高 潮吋期，康涅狄格州有50多家收费公路公司，纽约州有67家，其他的分布在马萨诸塞州等 地区其中著名的波士顿至纽们里波特收费公路，全长32英里，建设成本为1.25万美元/ 英里到20世纪20年代，超过一半的美国家庭拥有了汽帕 特別像纽约、波士顿、洛杉矶和 旧金山等大城市，对公路基础设施的需求非常人。
因此，通过征收通行费筹资的做法应用到 了很多公路项目上，女h纽约市的荷兰隧道收费项目在20世纪20年代中期竣工通车，被称 为“世界第八大奇迹”；20世纪30年代建设的金门人桥收费项目，为跨越海湾进入旧金山 市打开了通路二战后高等级收费公路的发展第二次世界大战使美国人对公路的重要作用有了新的认 识，即公路尤其是高等级公路基础设施具有重要的国防功能二战结束后不久，宾夕法尼亚 州首先成功建设了高等级收费公路在1945年到1955年的十年小，美国的许多州（主要是 美国北部和东部地区）开始建设本州内的大通道公路收费项口在此期间，美国联邦政府出于国家经济发展和战略的需要，提出了贯通大陆的州际公路 建设发展规划然而，由于财政预算能力有限，加Z建设成本上升等因素的影响，到1953 年底仅完成了规划里程的1%同吋也暴露了由财政提供一般预算资金投资公路的弊端：不 仅无法保证资金需求，更为重要的是其不具有长期性、稳定性，与公路事业发展的长期性相 才盾而对州际公路建设的筹资困境，美国在采用公路使用者税之询，也曾考虑但最终否决 了两种其他筹资方案一是通行费方案在20世纪50年代，通行费已经成为美国许多州在公路建设方面的主 要资金来源，因此通行费筹资成为一个重要的备选方案。
但联邦政府认为，利用通行费为横 穿大陆的州际公路系统筹资在管理上是不町行的，其中一个重要的原因是由于当时的电子信 息技术不发达，要占用人量的人工去收费，是不可想象的事情二是债券融资方案1955年，一个总统特别委员会建议组建一个新的联邦公路公司， 通过发行30年期债券为州际公路建设筹资债券由联邦燃油税和伦胎税的收入偿还债券 筹资方案有两个优点：一是不需要增加税收；二是政府债务的最高限额不会因此而增加，因 为公路债券将记在一个独立的公司名下但美国国会最终否决了这一方案，原因是建立一个 独立的联邦公路公司将会削弱他们对项H的控制权，另外公司债券融资也会对政府预算制度 构成威胁收费筹资机制暂停在否决这两种方案示，美国国会在用路者付费的公平原则下，于 1956年通过了《联邦资助公路法案》和《公路税收法案》，选择了以燃油税（公路专项税） 为主体设立联邦公路信托基金这样既保证了公路建设的专款专用，也町使资金安排在国会 的控制随后有关公路收费的提议被叫停1963年启动了法案颁布前规划的最后一批 收费公路项目收税机制陷入“困局”收税筹资机制实施半个世纪后，2007年以来由于经济增长放 缓和燃油节能新标准的出台（2012年8刀奥巴马政府发布了较为严格的2017—2025年车辆 燃汕节能新标准），抑制了燃汕消耗，导致燃汕税收入增长放缓，联邦公路信托基金账户入 不敷出。
为弥补账户亏空，2008年国会批准从一般预算资金中向公路信托基金账户拨款80 亿美元、2009年拨款70亿美元，并批准在2013年和2014年分別拨款62亿美元利126亿 美元根据国会预算办公室预计，到2020年公路信托基金账户将累计亏空820亿美元（假 定维持基木支出加上通货膨胀因素）收费筹资机制再次提出其实，早在20世纪80年代，由于政府投入不足（因为政府不 能持续增加税收），一批早期建成的州际公路己经破损失修，导致国家公路系统显现出老化 的迹彖在收税筹资机制陷入“困局”的情况卜近年来公路收费筹资机制又被再次提出再次提出收费机制的另一个原因是：识别车辆身份、记录和存储车辆信息的电了信息技 术得到广泛应用，并且这种技术能够支撑公路收费的有效实施电子收费（ETC）不仅能够 大大降低公路收费的管理成本，I仏几不需要停车交费，对以避免“收费亭”收费方式带来的 排队拥堵，进而减少车辆的运行成木，肓接使社会公众受益随着社会公众对ETC （具有便 捷、准确、公平、保护隐私等特点）的熟悉和接受，非常有町能在不远的将来，使收费方式 再次更广泛地应用到美国的公路项目中O此外，收费机制也正在从其他角度被提出。
如美国的一些社会群体提出，现行山政府部 门提供的产品和服务，也能由私人部门提供，并R更冇效率如果能够通过收费提供投资补 偿，公路基础设施被认为是私人资木愿意投资的领域目前，随着私人资木投资公路的政策 坏境H渐宽松，一些大型工程建设管理企业认为，一个潜在的公路建设市场是存在的，只是 尚未得到有效开发现行政策准许各州将工程设计或工程建设承包给私人部门完成但一些 私人企业提出他们愿意以更有效率的方式（如同步设计与施工）投资報个项目此外，一些 私人企业认为他们投资、建设、运营整体项冃的时代已经到来了公路收费与收税模式的内涵在公路收费和收税两种模式此消彼长的发展过程中，有关 对收费和收税发展理念的认识也在不断深化目前，美国的国家决策机构和理论学界对此形 成了以下认识公路使用者税——用路者付费代理制基于燃油税的公路信托基金中的“信托（Trust）” 一词，来源于私人信托，即一种委托代理关系（受托人为受益人的利益而持有财产）公路 信托基金作为公共信托，被看作是政府与公路用路者之间建立的一种“契约”关系如美国 住房公共工程委员会主席Bud Shuster曾声称：公路信托基金的使命“就是一份政府和美国 出行者Z间订立的合同” o 一些非常相似的属性，使得对私人部门具有吸引力的信托制度设 置，也在公共部门得到推行。
即以燃油税为代表的公路使用者税，被认为是一种用路者付费 制度但由于燃汕税并不玄接对应着公路基础设施消费量（里程），其更容易被理解为是一 种用路者付费代理制公路通行费——一种更公平合理的用路者付费制度相反，由于公路通行费直接与使用 的公路里程挂钩，更玄接地体现了用路者付费的公平原则因此，美国经济学界认为：公路 通行费是一种更高级别、更体现公平原则的用路者付费制度我国收费公路发展模式亟待转型国家深化财税体制改革特别是国务院43号、45号文件的规定，对当前我国收费公路政 策发展提出更高和更为紧迫的改苹要求，收费公路政策亟待调整和完善，收费公路发展模式 亟待转型在美国，以州际公路为主体的国家公路系统是通过燃油税等公路使用者税、即采用收税 筹资机制建立发展的与其相对应，我国的高等级公路网是主要依靠收取年辆通行费、即收 费筹资机制建立发展的1984年国家为支持公路基础设施的快速发展，出台了 “贷款修路， 收费述贷”的收费公路政策实施30年来，建成了公路网中约占97%的高速公路、61%的一 级公路、42%的二级公路截至2013年年底，一级公路7. 9万公里，二级公路34. 1万公里， 高速公路从无到有，通车里程达到10. 44万公里，总里程跃居世界第一，实现了公路交通的 跨越式发展。
近年來尤其是今年以來，随着国家财税体制改革的不断深入，政府性债务管理的不断规 范，以及鼓励社会资本投资国家基础设施政策的不断完善，原有收费公路政策已不能适应发 展需要，亟待调整和完善，当前的收费公路发展模式亟待变革和转型，盂要建立政府财政保 障与鼓励社会资木相结介的收费公路管理制度和发展模式国家财税体制改革的相关耍求今年下半年，国务院卬发了《关于加强地方政府性债务 管理的意见》(国发(2014) 43号)和《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发(2014) 45号)，要求建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制；实施全而规范、公 开透明的预算制度其核心政策要点是：•赋予省级政府适度举债权限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业 单位等举借•地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额限额由国务院 确定并报金国人大或其常委会批准，分地区限额在债务规模内根据各地区债务风险、财力状 况等因素测算并报国务院批准•地方政府债务分为一般债务、专项债务两类，分类纳入预算管理一般债务通过发行 一般债券融资，纳入一般公共预算管理；专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金 预算管理。
•有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债 券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿述•对地方政府性存量债务进行甄别，凡属于政府应当偿述的债务，相应纳入一般债务和 专项债务，并分类纳入预算管理对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，可巾请发行 地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构•实施全而规范、公开透明的预算制度，将公开透明贯穿预算改革和管理全过程，充分 发挥预算公开透明对政府部门的监督和约束作用，建设阳光政府、责任政府、服务政府•积极推进预决算公开细化政府预决算公开内容，政府预决算支出全部细化公开到功 能分类的项级科目•推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与基础设 施等有一定收益的公益性事业投资和运营政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事 先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益政府述贷公路要向政府债务性公路转型根据国务院43号文件的规定和要求，当前我 国政府还贷公路的存量债务，应当归类为地方政府专项债务，并几其未来建设发展属于通过 发行专项债券融资的范畴，相应纳入政府性基金预算管理藉此，随着国务院43号文的出 台，在我国发展了 30多年的政府还贷公路模式将完成历史使命，需要向政府债务性公路转 型，“贷款修路、收费述贷”的筹融资机制必须要政府性债务“借、用、还”相统一的管理 机制转型。
转型后的政府还贷公路存量债务，可中请发行地方政府专项债券了以置换并降低利息负 担根据交通运输部《2013年全国收费公路统计公报》，截至2013年年底，全国政府还贷 公路债务余额为19715亿元如果通过地方政府债券予以置换，以利息负担下降两个百分点 计，每年可减少利息支；11 400亿元，占到了 2013年全国收费公路通行费收入（3652亿元） 的10%以上，可大大降低当前收费公路还本付息的压力，进而有效降低收费公路的政府性债 务风险同时，按照国务院45号文规定的实施全面规范、公开透明的预算制度的要求，对转型 后政府还贷公路的里程规模、投资、债务、收费标准、通行费收支等相关信息耍向社会公开， 全而接受社会监督经营性公路要向政府特许经营公路转型根据国务院43号文件的规定，在地方政府性 存量债务甄别中，属经营性债务的，则由经营企业承担偿债责任同时，43号文明确耍求 剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务；投资者按照市场化原则 出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目这意味着。