美国对华产品适用反补贴法中的行政方法与司法方法* 摘要：美国商务部对华产品适用反补贴法历经三个阶段，其间政策虽屡有变更，但基本的法律分析方法并没发生改变对于商务部的抽象理论分析方法和法律推定，美国国际贸易法院和联邦巡回上诉法院并不赞同，甚至持反对意见而这也导致相关案件一波三折，迟迟难有定论在“Chevron遵从”法则下，法院对于商务部的行政方法难以实施有效审查中国仍需借助WTO争端解决机制，持续对美国政府施加国际压力，限制商务部滥用抽象理论和法律推定关键词：反补贴法行政方法司法方法Chevron遵从DF961：A：1673-8330（2015）02-0071-13美国商务部（商务部）对华产品实施反补贴调查历经了三个阶段第一阶段起始于1983年，为休眠期在此期间，商务部仅对中国出口到美国的产品启动反倾销调查，对于相关反补贴调查申请均以中国是非市场经济（NME）国家为由加以拒绝第二阶段为调整期2005年，美国众议院通过《美国贸易权利执行法案》（HR 3283），意图授予商务部对包括中国在内的NME 国家实施反补贴法，但因为未获得参议院多数通过而被搁置。
2006年，在将中国界定为NME国家的同时，商务部首次尝试对中国产的铜版纸实施反补贴调查，与此同时，美国国际贸易法院（贸易法院）对此类行为施加了严格的限制条件后由于国际贸易委员会裁定不存在损害，铜版纸案得以终结第三阶段为定型期2007年之后，以非公路用轮胎的双反调查案（GPX案）为契机，商务部正式确立了对中国产品实施反补贴措施的基调，贸易法院和联邦巡回上诉法院（上诉法院）则对商务部的权限和做法作出了自己的解释，而立法机构也于2012年3月通过新法案，对来自于NME国家的产品是否征收反补贴税作出了明确规定在上述三个阶段，商务部是否有权力对NME国家的产品实施反补贴措施以及并用反补贴税和反倾销税是否构成重复救济问题成为各方关注的重点其中，商务部立场的“转变”与贸易法院和上诉法院观点的“反复”颇为引人注目有驳斥性的观点认为，美国一反常态，对华实施反补贴调查是新形势下贸易保护主义的表现，美国无视中国的特殊情况，滥用了自己的权利，构成了国际贸易救济中最不公平的实践①申言之，中国产品之所以受到反补贴调查是美国各机构所持政治态度的产物，相关法律分析只不过是无足轻重的“障眼法”而已对此，笔者认为，这一现实主义观点并未注意到，在貌似无序和充满政策变数的各类观点下潜藏着稳定的方法论暗流，商务部的行政方法与法院的司法方法各自保持自身的一贯性，未发生根本变化。
虽然美国对华实施双反措施争议暂告一段落，但是今后的反补贴调查仍将继续受制于商务部和法院的方法论，因此，不能以政策批评取代法律分析考察历史不在于对过去事物的恢复，而在于与现实生活的沟通本文将以上述三阶段中的典型案例为分析对象，指出商务部、贸易法院和上诉机构在法的解释方法方面具有明显的主体性特征，②后两者的司法方法与行政方法存在冲突在宽松的审查标准下，侧重于抽象理论分析和法律推定的行政方法将大行其道，并构成对中国产品的系统性歧视鉴于美国的反补贴法律制度已经丧失了自我纠正的能力，中国仍需利用国际机制持续对美施加外部压力一、乔治城钢铁案中的方法论争议1983年9月，美国纺织品制造业协会、服装和纺织品联合工会以及国际女装公会代表美国纺织品和服装业提出申请，要求对来自于中国的纺织品和外衣实施反补贴调查同年11月，美国大西洋、大陆、乔治城和力登四家钢铁公司代表美国钢铁业协会对来自于捷克斯洛伐克和波兰的碳钢线材，提出类似申请其后，因为得到美国政府减少进口的承诺，美国的纺织品和服装业协会撤回其申请而针对碳钢线材的申请则历经了商务部裁定、贸易法院一审和上诉法院二审，史称“乔治城钢铁案”当时，中国同捷克斯洛伐克、波兰等同属于非市场经济（NME）国家，经济结构存在相似性。
乔治城钢铁案”为处理来自于NME国家的产品奠定了法律基础一）商务部的分析方法与观点美国钢铁业协会仅对来自于特定国家的特定产品提出了反补贴调查申请，但在商务部看来，该具体申请却使其“第一次有机会初步裁定，就所谓NME国家政府的行为，是否会授予可抵消的利益”③为在个案中一劳永逸地解决总括性的抽象问题，商务部采取了三段论思路：首先，在大前提层面，讨论NME国家政府的财政资助行为是否构成美国“1930年关税法”第303节意义上的“馈赠或赠与”;然后，在小前提层面，讨论捷克斯洛伐克和波兰是否为NME国家;最后，得出结论商务部认为，大前提涉及的是一个管辖问题，如果NME国家政府的财政资助不构成“馈赠或赠与”，则其无权征收反补贴税对于全新的案件而言，确立大前提的正确性极其重要然而，作为执法机构，商务部并未从实体法规则展开讨论，而是首先在理论上分析市场经济与NME的本质区别，主要涉及两个方面：其一，补贴的存在商务部认为，前者以市场力量作为资源配置手段，后者则以政府的干预取代了市场机制就市场经济而言，补贴“扭曲或颠覆了市场过程，造成了资源错配，鼓励了无效生产以及减损了全球福利”;就NME而言，政府补贴企业相当于自我补贴，即使此类补贴产生了激励，该激励在性质上也与市场激励不同，在市场经济的框架外谈论补贴毫无意义。
④其二，补贴金额的计算商务部承认，很少有国家是纯粹市场经济，政府干预经济现象较为普遍但是，只要私人拥有资源是规则而非例外，政府仅仅干预而非取代资源配置，则补贴行为就从作为背景的市场体系中被辨别出来企业所获得的补贴金额相当于市场待遇和特殊待遇之间的差额根据上述源于新古典经济学的抽象理论，商务部认为，征收反补贴税的目的在于纠正被扭曲的市场机制，促进资源最优配置，既然NME国家不存在市场机制，自然不适用反补贴法 当然，作为执法机构，商务部并非没有注意到相关立法和立法史但在商务部的分析框架下，这些具体的条文和立法史只是证明抽象理论的脚注而已特别是在出现立法不明的情况时，商务部并不是从现有的条款、上下文和法律结构中探求成文法本身的意图，而是假定自己处于立法者的地位，来推定立法者的意图，并且该立法者意图与商务部的抽象理论高度契合比如，商务部指出，因为早期根本没有所谓的NME国家，国会在立法时不可能存在将法律适用于NME国家的立法意图;商务部又认为，国会于1974年和1979年专门修改了反倾销法和（针对共产主义国家的）贸易扰乱法，但保持反补贴法不变，这说明其无意对NME国家使用反补贴法不难看出，通过推定立法者意图这一方式，商务部穿上了立法者的外衣，以另一种形式强化了其抽象理论的合法性。
二）贸易法院的分析方法与观点一审中，对于商务部抽象地讨论国家所属经济类型，并据此来决定是否发动反补贴调查的方法，贸易法院进行了批驳贸易法院认为，商务部根据抽象理论得出的观点与法律的含义和目的、此前司法解释、商务部一贯的实践相违背在贸易法院看来，商务部不应脱离实体法的具体规定抽象地分析问题判断一国政府是否授予了补贴与管辖权问题无关，是一个有待调查的实体法问题就该问题，非经反补贴调查程序，主管机构不能预先作出裁定同样，也不能以相关国家属于某一抽象的经济类型为由拒绝调查申言之，商务部的职能是执行法律而非创制法律，执行法律需要以法律规定的要素和框架为线索和导向，依照法律规定的程序来调查案件的具体事实，而非依赖于抽象的理论不可否认，经济行为是少有的可以被假定为符合理性和效率的人类活动领域，但是，如果不指向行为的表面价值，则法律就难以得到执行⑤此外，对于商务部借助立法者意图来论证其抽象理论合法的策略，贸易法院予以了回应贸易法院援引联邦最高法院关于成文法解释的观点，即除非立法者明确表示出相反的立法意图，一般情况下，成文法的语言应被视为具有决定性⑥依照这一思路，根据现有的实体法，贸易法院就补贴的存在和补贴金额的计算问题给出了自己的答案：其一，补贴的存在。
贸易法院指出，根据成文法条款，参照立法史，反补贴法未将补贴区分为市场经济国家的补贴和NME国家的补贴反补贴法的唯一目的是，“消除美国市场中进口商品所含的补贴，保护国内产业免受不利影响”只要进口产品含有补贴，均应适用反补贴法，否则就难以达成这一立法目的而商务部所赋予的宏大的理论目标，即防止“资源错配、无效生产以及减损全球福利”等恰恰阻碍了这一国内法目标的实现其二，补贴金额的计算贸易法院认为，所有运行体系均揭示出人类思维所能理解的行为模式和机构，因此，不管其外部环境如何，只要合理地理解了正常的运行规则，则必然认识到反常或“不公平”的事件因此，即使在NME国家，商务部也有能力辨别经济行为的一般模式，以及与一般模式相偏离的补贴行为因此，商务部可以计算出NME国家的补贴金额三）上诉法院的分析思路与观点二审中，上诉法院的判决体现出明显的调和性，主要表现在两个方面：其一，分析思路方面，上诉法院首先采用了贸易法院的条文分析方法来回答商务部提出的问题——反补贴法是否适用于NME国家的产品而该问题恰恰被贸易法院斥责为定性错误且过于抽象经过初步分析，上诉法院认为，反补贴的成文法条文和立法史根本未虑及NME国家的产品问题。
在此情况下，上诉法院采取了类似于商务部的推定立法者意图的方法，即当国会在面对这一问题时，立法者将会采取何种方案？如果说前者是典型的解决个案纠纷的司法者思维，后者则基本上是一种解决总括性问题的立法者思维也正是假借立法者意图，上诉法院才会得以考虑“NME的性质”这一抽象问题其二，主要观点方面，上诉法院注意到商务部和贸易法院对反补贴法的目的有不同认识，但未对之加以评判通过援引联邦最高法院在Zenith案中就反补贴法目的的界定——“抵消进口产品从政府获得出口补贴所享有的不公平竞争优势”，上诉法院力图糅合商务部和贸易法院的观点上诉法院认为，在美国市场中，美国企业有权期待并通常有能力与承受同样市场压力和限制的外国企业公平竞争如果外国政府实际上承担了生产者的部分开支，则该生产者在美国销售产品时就拥有了不公平的竞争优势但是，如果相关企业来自于非市场经济国家，则并不存在此类“不公平”竞争，因为这些国家的企业根本就不承受市场压力和限制⑦正是由于存在上述调和性，尽管上诉法院支持商务部的结论，并不能就此认定上诉法院完全赞同商务部关于反补贴法目的的认识在判决书中，就反补贴法的目的，上诉法院强调美国企业有权期待与外国企业在美国市场公平竞争，这既不同于贸易法院的“国内产业免受影响说”，也不同于商务部的“资源最佳配置说”，而是“公平竞争权利保障说”。
二、铜版纸案中的方法论争议表面上，乔治城钢铁案似乎解决了NME国家是否适用反补贴法这一难题但如上所述，商务部、贸易法院和上诉法院所采取的分析方法以及具体理由各不相同商务部以新古典经济学为基础，进行抽象的理论分析，当法律条款含义不清时，则通过推定立法者的意图来填补漏洞贸易法院坚持从成文法的条文出发进行分析，当法律条款含义不清，但缺乏明确的立法意图时，则仍以成文法的文本、上下文和目的为依据，并辅之以立法史来确定含义上诉法院则以贸易法院起始，以商务部的方法收尾，与商务部不同的是，上诉法院并未采用抽象的理论“一以贯之”，而仅在论证立法者意图时，择取了该理论的若干合理内核加以佐证;与贸易法院不同，在成文法条款含义不清时，上诉法院立刻披上了立法者的外衣，并借助最高法院所界定的反补贴法目的，“创造”法律不难看出，乔治城钢铁案中，对于NME国家是否使用反补贴法问题，商务部倾向于将自身视为理性立法者，仅服从于所谓的经济理性;贸易法院采取了条文主义解释法，在现有的法律渊源中寻找确定的答案;上诉法院则倾向于意图主义解释法，通过探求立法者过去的和现在的立法意图来补充法律条文的模糊或缺失 司法制度决定了上诉法院结论的权威性，但是却不能保证其分析方法被。