制度文明是人类智慧的共同结晶当今世界约有二十几个实行联邦制的国家,这些国家在处 理国 家整体与部分的关系上虽存在一些问题,但也积累了不少经验和做法作为处理国家整体与 部分关系 的一种重要方式,联邦制国家对其政府间关系的做法具有重要的研究意义和价值一、分工型模式 分工型模式以美国为代表其特征是:联邦和各州分别通过自己的机构执行法律赋予的职权 两 者在各自的职责和权力范围内平行存在,互不干涉,一旦出现问题,由各自对人民负责在美 国人看来, 由地方选举产生的官员去履行联邦政府的职责是很难的联邦一般只通过自己的机构去履 行宪法所规 定的职责,不会轻易委托各州或者其他地方政府去做而为了做到这一点,联邦各部门不得不 在各地设 立大量的分支机构来承担其具体工作当然,联邦和各州政府在履行职责时,权力之间也时有 重合,存 在相互合作总的来说,在同一地区并存着联邦与地区性政府两套行政机构,分别执行各自的 法律与政 策,两者权力的行使是分开的 (一)联邦与州的权力划分 联邦制是一种在同一体制内对政府权力进行双向分割的制度美国政府各层级之间不存在 上下隶 属关系在美国,各级政府之间的权限被划分得相当明确,宪法也规定了要保留各州的权力。
1.专有权力专有权力是指某一领域只能由联邦或州政府行使的权力凡是应由联邦政府 行使的 权力,州政府不得插手;凡是应由州政府行使的权力,联邦政府也不得干预当联邦政府与州 政府发生 权力上的纠纷时,联邦法院依照宪法和有关法律予以裁决1)联邦政府的权力一是明确授 予、联邦 政府的权力联邦政府主要负责与各州相关的、整体意义上的事务美国宪法第一条第八 款列举了联 邦政府拥有的 18 项权力,主要包括:外交、国防、邮政、州际经济、全国性的财政金融事务 等二是默示 和固有的权力默示权力是从宪法明确授予联邦的权力中引申出来的权力在实际的政治 权力运作过 程中,联邦政府通过联邦最高法院的宪法解释和有关判决,逐渐拥有了一些为执行“列举权力” 而必须 附带的默示权力其默示权力主要包括:建立银行和公司,为道路、学校、保健和保险提供经 费,设立军 事学院,发电,出售剩余物质,帮助和监制农业等等2)州政府的权力州政府的权力主要来 源于保留 权力,即宪法未授予、联邦也未禁止各州行使的权力保留给州政府的权力众多,宪法中并无 明确列举, 但传统上这些权力主要包括:制定州宪法和州法律的权力、管理州内各项事务的权力、批准联邦宪法修正案的权力、举行选举的权力等。
此外,美国的各州政府一般有以下几类职能:第 一,制定刑事和民事法 典,负责高等教育、监察犯罪以及地方政府的授权;第二,提供并管理州里的公路系统和社会 福利;第三, 应当由地方政府提供,但是它们没有能力提供的服务,比如民用水、下水道、空气和水源的污 染控制;第 四,税务管理以及税收资源的再分配;第五,负责组织管理联邦一级和州一级的选举 2.共有权力共有权力是指联邦和州政府共同拥有某些权力多数的共有权力在宪法中没 有具体 说明,它们只是默示意义上的但即使在各级政府共同享有的某些权力上,也存在着较为明确 的分工 3.禁止的权力为了保证联邦和州所拥有的权力互不侵犯,宪法明确列举了联邦、州以及联 邦和州 都不得行使的权力禁止联邦行使的权力主要有:不经有关州同意不得改变其疆界的权力、 不得剥夺州 在参议院的平等权等等禁止州政府行使的权力主要有:缔结任何条约的权力,参加任何同盟 或邦联的 权力;铸造货币、发行纸币的权力;任何一州都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁 免权的法律 等等 (二)机构设置 1.自主设置美国政府管理模式的一个显著特点是地方行政单位和机构设置复杂多样,没有 统一 的模式每一层级政府设置哪些机构由本级议会和行政领导决定,联邦政府不能规定、干涉 州和地方政 府的机构设置。
美国的地方政府不存在“三权分立”的建制方式 2.联邦的垂直管理机构联邦和各州都有自己独立的政府系统来履行宪法赋予的职责联 邦政府 的立法、行政、司法职责不是通过州和地方政府的机构来实现的联邦的立法、行政和司 法部门在各州 都设有分支办事机构来直接履行宪法职责,直接向人民负责例如,“除了华盛顿设有联邦最 高法院 外,联邦在全国设立了 13 个联邦上诉法院,每一个法院管辖 3 个以上的州再往下还设立有 94 个联邦 地方法院”[1] 联邦政府把全国 50 个州、关岛、波多黎各和维尔京群岛划分为十个标准的联邦大区,并按 区分别设 立办事处各部及其司、局和处也各自设立大区的办事处,有的部及其司、局也有根据业务 需要另行划 分大区的大区办事处之下为地区办事处,再下为地方办事处,这些办事处的数目有时大得惊 人这些 设在各地的办事处,既方便了人民,也减轻了联邦机构的工作[2]几乎每一个联邦的部都在 地方设有 自己垂直领导的分支机构,而这些分支机构则是联邦在地方的直接代表,其人财物由总部管理三)政府间纵向关系的几种具体表现形式 分析美国的政府间关系,要注意其两个突出的特点:一是层次性所谓联邦制是指联邦与州之 间的 关系。
州与地方政府之间的关系大体类似于单一制国家中央与地方的关系州政府对地方 政府拥有主 导权,可以采取“强制以及有限制”[3]的手段来监督地方政府 “强制”意味着由于州一级 的要求,地方 政府就必须要做到的事情;“有限制”则意味着地方政府在执行的时候必须要遵从一些特殊 的规定例 如,许多州明文规定不许警察和消防队员这一类涉及公共安全的人员参与罢工二是“级别” 美国政 府虽然有层级划分,但彼此之间却没有“级别”的概念,更不存在行政上的等级隶属关系也 就是说,高 层级的政府不能直接指挥和领导低层级的政府1.“上下”层级政府“条条”之间的关系上下层级政府“条条”之间的关系主要表现在 以下几个方 面:第一,联邦政府、州政府、地方政府几乎没有“对口”的机构设置即使有名称相似或相 同的机构,其 职能也划分得十分清楚第二,上一层级政府的行政机构与下一层级政府的行政机构之间几 乎没有直 接的联系,不存在相互命令、指示和“请示工作”等行为第三,州政府的职能部门可以对地 方政府的职 能部门进行指导和某些职能方面的控制 2.上一层级政府与下一层级政府职能部门之间的关系美国各级政府职能部门在领导关系 上的一 个重要特点是单一性,即职能部门只有一个“领导”,只对任命它的本级政府和议会负责。
上 一层级政 府对下一层级政府的职能部门不能“发号施令” 但这并不意味着二者没有联系,也不意味 着职能部门 在施政行为上不受上级政府的约束美国各级政府之间虽然没有行政关系,但下一级的法规 不能与上 一级的法规相违背上一层级政府的立法是下一层级政府职能部门施政的基本依据之一 3.上一层级政府的职能部门与下一层级政府之间的关系总的来看,上一层级政府的职能部 门与·63· 下一层级政府之间在大多数情况下是相互分离、分工负责的关系联邦各部对州和地方政 府的行政控 制较少,联邦和州通过各自的机构负责自己承担的事项联邦各部不干涉属于州政府的事项, 州和地方 政府也不干预联邦各部的工作然而,绝对的分权在现实中并不存在大多数的学者在分析 和研究联 邦制国家的治国经验时,往往只注重制度化分权的一面,忽视了联邦各部与州、地方政府的合 作、控制关系实际上,虽然州与地方政府的权力依然存在,但权力的内容和实施的过程则越来越多地受 到联邦政 府政策的影响和左右此外,联邦政府可以通过司法途径授予联邦各部对各州实施法律监督 的权力 例如, 1952 年 7 月 17 日颁布的法律规定,财政部长可以在调整职员薪金问题上同各州订立协 议; 1954 年 8 月 4 日颁布的法律则授权农业部长在组织土壤保护事务上同各州建立联系。
目前,各州 政府机构 的许多活动都受到了联邦机关的监督二、合作型模式 以德国为代表的合作型政府间纵向关系模式的主要特点是:联邦政府的决策和事务除了少部 分由 联邦机构负责实施外,绝大多数要通过州政府来执行在德国,各州不仅执行州的法律,也执 行联邦法 除少数联邦机构外,联邦法律的执行大都掌握在州政府的各个部门,联邦政府只起到监督的作 用 (一)权限划分 在联邦德国,联邦与州政府的分权主要不是行政事务的分权,而是管理环节的分权一般来说,法律、政策的制定在联邦一级,而法律的执行则是各州的事务由于共同立法权的范围极广,各 级政府之 间的职责交叉又多,因此很多事项都需要不同政府共同参与才能完成 《德意志联邦共和国 基本法》详 细地定义了联邦与各州的立法权范围它们主要分为三类: 1.联邦的专有立法权专有立法权由联邦行使,在其范围内的各州则无权立法对于联邦专 属的 立法事项,各州不得插手和侵犯,但经联邦法律明确授权的州也可以拥有立法权联邦的专有 立法权主 要包括:外交与国防权、联邦国籍权、迁徙自由权、货币的发行与控制权、度量衡的制定权、 关税统一和物 资运输自由权等等2.“框架性的总体立法权限” 这意味着联邦只能设定框架性的总体立法原则,而具体细节则 要交 由各州去完成,如教育、文化、环保等的具体规定。
3.联邦和州的共同立法权共同立法权是指立法权力由联邦和各州共同拥有 《基本法》第 74 条 列举了 26 项联邦与州的共同立法权在共同立法权的范围内,联邦拥有优先立法权这主 要表现为: 第一,如果联邦在共同立法权的范围内没有立法,各州有权立法如果某一州的立法侵害到了 其他州或 者国家的利益时,联邦政府可以干预州的立法;如果州的立法没有效率,联邦政府则可以对该 州进行立 法第二,如果联邦对某一事项颁布了法律,那么州就不能在该领域再立法;如果州政府原先 已存在类似的法律,在联邦法律颁布后,州的相关立法则必须暂时搁置或者废止 4.州的立法权 《基本法》对州的立法范围未作具体说明,仅规定:“在基本法未授予联邦以 立法权 的范围内,各州拥有立法的权力 ”由于联邦不仅拥有“专有立法权”,而且能够广泛地行使 “共有立法 权”,因此州的立法范围日益缩小目前,州的立法权主要包括:学校和文教法、新闻和广播 法、地方法、 州计划法、市镇规划法、警察法、建筑法、街道法、水利法、自然与风景保护法等 (二)机构设置 德国共有四级政府,即联邦、州(16 个)、县和市镇在政府组织形式和机构设置上的特点是: 第一, 联邦和州大体相同,地方政府与州、联邦的机构设置差别较大。
第二,联邦机构设在各地的分 支机构比 较少联邦立法与政策的执行几乎完全依靠州政府德国联邦宪法限制了联邦政府设立行 政办公室或 者办事机构的权力在其他政策领域,联邦政府不设驻州和地方的机构,其全部行政职能都由 使用其财 政资源的各州和地方政府履行第三,州政府设有较多的垂直管理机构州政府在地方的分 支机构远 远多于联邦政府的分支机构在莱茵兰—法耳茨州,州政府在地方设有 200~300 个州职能办 公室,如 36 个财政办公室、26 个保健办公室、106 个林业办公室和 9 个道路建设办公室[4] (三)政府间纵向关系的具体形式·64· 1.不同层级政府之间的关系1)合作关系 “双重性”是州和地方政府职能承担上的一个主 要特 征州和地方政府一方面要履行自己的专有职责和地方自治的职能,另一方面还要执行由联 邦和州政 府所分派委托的任务联邦和州政府往往将其大部分的行政或者执行功能授权给下一层级 的政府,结 果便出现了一种特定的地方自治与国家委托职能在制度上的“融和” 除了联邦和州专属管 理的事项 外,大多数的事务仍需要各个层级的“通力配合”才能完成在德国,县和市镇等地方政府除 了管理地 方自治的事务外,还要负责执行一些由州授权执行的职责。
由州授权的任务一般是由地方政 府行政首 长负责,与议会没有直接关系地方行政长官由选举产生,在法律上他也同时是州的代理人, 有责任要 求执行州所授权办理的事项2)监督关系地方政府的自治行。