国际关系中理论与政策之间的关系作者：沃尔特【内容提要】政策制订者们很少关注国际关系中大量的理论文献，许多学者似乎也没有兴趣去从事与政策相关的研究这些趋势是不幸的，因为理论是治国之道的基本工具许多的政策辩论最终依赖于相互竞争的理论视角，而依赖于某种伪理论或有缺陷的理论，则会导致重大的对外政策灾难就诊断事件、解释其原因、做出回应以及评估不同政策的影响而言，理论仍然是必不可少的不幸的是，当前主导学术界的诸规范和动力使得许多学者不愿从事有用的国际关系理论研究只有学术共同体开始更加重视与政策相关的理论研究，这种理论与政策之间的鸿沟才可能缩小关键词】政策相关性 学术界 政策评估 预测 社会科学【作者简介】美国哈佛大学肯尼迪政府学院国际关系教授一、引 言假如国际关系的学术研究——尤其国际关系理论研究——对政策制订者来说具有很大的价值，那么，那些因对外政策行为失误而受到指责的人，也许现在的处境要比以前会更好一些更多的学者正在研究这一课题，更多的理论被提出来接受检验，学术成果的出路也在不断拓宽[1]对能够帮助政策制订者设计有效解决方案的强有力理论存在需求，这似乎是显而易见的单极世界出人意料的出现、全球贸易和金融的迅速扩张、由失败国家和全球恐怖主义所构成的挑战、人权议程的演变、民主的传播、对全球环境的关注、非政府组织地位的日益突出，凡此种种，给政策制订者们带来了诸多的难题，并由此呼唤着新思想的出现。
这些现象——还有其它许多现象——都是学术探究的持久课题，人们也许期待着政策制订者们会怀着渴望和欣赏的心情去利用这些研究成果然而，尽管存在着对当代国际难题提出卓有见的建议的需求，而且也存在着倾注精力去研究这些问题的努力，但是，对国际关系理论家的贡献表示不满的情形也长期存在着（Morgenthau 1958, Tanter George Feaver 1999; Hill Kruzel 1994; Zelikow 1994; Lepgold 1998; Jentleson 2000, 2002; Lupia 2000; Nincic Lepgold Siverson 2001)总的看来，这些著作强调了以下几个核心主题： 首先，这些文献发现，在国际关系的学术理论和对外政策实际行为之间存在着巨大的鸿沟大多数这方面的著作对这种状况表示惋惜，并且提出了各种补救措施去纠正这种状况，当然，也有少数作者警告说，过多地强调“政策相关性”可能是有害的(Hill Viotti also Glaser Jentleson 2000, p. 13)像结构现实主义、马克思主义和自由制度主义等一般理论，它们试图解释那些跨越时空而持久存在的行为模式，它们使用较少的解释变量（诸如权力、极、政权类型等）去说明反复出现的趋势。
根据斯坦（Stein）的看法， “国际关系理论涉及到非常广泛的模式；尽管这类知识也许有用，但它并没有解决政策制订们日常所面临的、颇为实际的需求”(Stein 2000, p. 56) 不过，这样的批评并不是说一般理论没有价值一般理论提供了一套通用的语汇去描述全球性的议题（比如全球化、单极、可信度、先发制人、搭便车等术语） ，创制了一幅治国方略所处背景的宏大画卷此外，有些一般理论的确为政策制订者提供了能够用于决策选择的战略指示抽象的模型也能够帮助我们理解国际生活中许多熟悉的特征，包括信息不对称的作用、承诺问题以及集体行动的两难困境因此，即使是抽象的基础理论也有助于政策制订者理解他们行事所处的环境、为他们所面临的一些挑战提出解决方案 然而，许多卓越的一般性理论著作简直与指导决策之间没有什么相关（公允而论，它们并非有意为之） 比如，沃尔兹的新现实主义国际政治理论的批评者们普遍抱怨，它在本质上是一种静态的理论，没有提供什么政策指导，沃尔兹本人坚持认为他并未打算提出一种“对外政策理论”则更是强化了这一立场(Waltz 1979, 1997; George 1993; Kurth 1998)尽管其他学者从沃尔兹的基本研究取向中发现了大量的政策相关性(e.g., Elman 1997)，但是， 《国际政治理论》一书确实只是非常宽泛地提出了关于治国行为的指导方针。
它提供了一种关于国家间关系的基本视角，勾勒出某些大体趋势（比如形成权力平衡的趋势） ，但它没有提出具体的或者详细的政策建议[7]类似地，温特的《国际政治的社会理论》(1999)是一部给人留下深刻印象的学术成就，它对学者们如何研究国家间关系具有重要启示但是，它没有提出与政策有关的乃至一般性的指示或见识这类著作认为，在建构国际现实方面，各种社会因素比物质论观念所显示的作用更大，但是，它们很少为政策制订者如何可能创造一个更美好世界而提出具体的指导理论如此之多，时间如此之少一个相关的难题源于现有理论的有限解释力国家的行动以及这些行动的效果是许多不同因素（相对权力、国内政治、规范与信仰、个人心理等）的产物，于是，学者们由此提出大量不同的理论、使用许多不同的变量遗憾的是，我们还没有一种清晰的方法把这些局部理论结合在一起，也没有办法确定何时应该侧重某个理论而不是另一个理论当同样名声显赫的学者们提出截然不同的观点时，政策制订者们没有能够把握这个领域的理论研究也许应该得到原谅这个难题被许多政策难题的性质所激化一般地讲，只有当应用于界定明确的结构中——也就是当行为者的偏好能够被确切地加以辨别时，当不同选择的结果一清二楚时，以及当有充足的数据去证明和完善推测时——社会科学理论才有可能提供最为清晰的建议。
比如，只要在条件存在的情况下，博弈论和微观经济学显然是用来分析公共政策难题的有用（但并非没有错误）的工具(Stokey & Zeckhauser 1978, O’Neill 1994)[8]遗憾的是，在对外政策领域，这些条件常常是不存在的，在这种领域里，行为者的偏好经常无法知晓，每个参与者有许多可供选择的战略，不同结果的成本和收益也不确定非线性的关系以及其它系统效应大量存在，偏好和感知经常发生变化（但并非总是根据贝叶斯法则）(Jervis 1997)除了政策制订者之外，学者们也常常缺乏充分的数据进行统计分析，可获得的数据普遍存在着内生性难题和其它的偏见来源(Przeworski 1995)当学者们从一般性理论的罕见高度回落到具体的政策工具层面时，这些难题可能不那么突出，在这样的情况下，设计出令人信服的准试验标准去解释政策效果有时是可能的因此，不必惊讶的是，论述理论与实践之间鸿沟的文献倾向于青睐中期理论的优点这类理论关注环境、战略或工具等对政策制订者直接有关的问题，而且能够利用有关的更可控制的、准试验的工具进行评估尽管这些尝试经常面临着数据匮乏的问题（比如佩普关于威吓性空中力量的研究仅仅基于 33 个案例上，这对于一项国际关系研究而言已经是相对多的了） ，但是，它们至少可以为政策制订者提供对某个特定行动效果的大致评估。
不过，这些收获也要付出代价中期理论常常牺牲简约性和一般性，它倾向于形式上的随机一般化：“如果你做了X，那么将出现 Y，假设在条件 a、b、c 以及 q 都满足的情况下，并且假设你以正确的方式做了 X” 的确，一些倡导加强政策相关性研究的代表人物把这一特征看作是中期理论的一大优点它能够让决策者对影响成败的环境特征变得敏锐起来，它也强调依据特定条件对政策工具进行裁剪(George 1993, Lepgold & Nincic 2001)然而，其危险在于，由此产生的一般性归纳变得如此抽象，以至于对推导出它们的初始案例之外的案例不能提供什么指导(Achen & Snidal 1989)这个难题并非产生于所有的中期理论中，但对于大多数而言，这是一个合理的批评分析不同政策工具效果的努力也受到复杂的选择效应的干扰不论案例所具有的普遍性有多大，可观察到的原因（比如政策行动）和结果之间的联系难以得到精确测量，这是因为政策制订者倾向于选择他们认为在特定环境里最可能起作用的工具结果，观察到的成功或失败比率，并不一定告诉我们哪个政策在任何绝对意义上是“最佳的” 我们试图通过适当的研究设计去减小这些难题，并对诸变量加以控制，但是，这些偏差是无法完全消除的。
比如，某个特定的政策工具可能经常失灵，但它仍然是一定环境下可取的最佳选择[9]这些难题有助于解释为何政策制订者倾向于使用某种怀疑的眼光去看待即便是高质量的学术研究结果不同的议程在论述理论与政策的文献中，一个反复出现的话题是，学者与政策制订者事实上有不同的议程(Eckstein 1967, Rothstein 1972, Moore 1983)社会科学家（包括国际关系理论家）寻求发现和解释反复出现的社会行为，而政策制订者则倾向于关注他们当前所面临的具体难题政策制订者应该也会对一般性的趋势感到好奇——即使仅仅是了解他们当前的目标是否具有一般的可行性——但是，对他们来说，知道在大多数情况下可能发生什么，不如知道眼下某个特定情形下将要发生什么那么直接有用因此，一个学者可能对这样一项理论预测感到欣然欢喜：如果 X 平均增加了 20%，那么它会导致 Y 平均降低 25%但是，一个政策制订者会问，他手头要处理的难题是在这个一般趋势范围之内呢，还是属于一个例外？斯坦由此指出， “对政策形成而言，深厚的经验知识要比一般性理论和统计上的一般归纳更具优势”(Stein 2000) 此外，政策制订者对解释一个总体趋势的兴趣通常没有他们对思考如何去解决它的兴趣大。
一个理论家可能满足于解释国家为什么具有强烈的倾向去结成联盟对抗潜在的侵略者，或满足于证明为什么经济制裁鲜为奏效，但是，一个政策制订者（比如普法战争前夕的俾斯麦）可能对如何阻止制衡趋势或采取某项更强烈的制裁措施更感兴趣 第三个对比在于，理论家和政策制订者对待时间所持的不同态度学者们希望自己的研究尽可能地准确，即使这样会消耗更长的时间；而政策制订者则很少有等待的耐心正如哈佛大学教授、前国务院官员罗伯特•鲍伊（Robert Bowie）曾经指出， “不像学术分析者那样，政策制订者很少愿意等到所有的事实都明朗他经常在巨大的压力下进行工作，或采取某些行动”(引自 1984 年 5 月)一个寻求学术建议的政策制订者可能会被告知，其答案需要经过几个月的研究和分析如果他对以后再寻求这样的建议表示犹豫不决的话，那是可以理解的最后，即便是一种构造完善、高度相关的理论，也许无法对政策制订者工作的一个关键方面——执行——提供帮助理论能够帮助诊断局势、明确适当的政策回应，不过，实际的回应形式需要更为具体的知识首先，一般决策（没收外国资产、宣战、降低关税、发出威胁等）必须根据政府人员实际上将会怎样做的行动计划而确定(Zelikow 1994)。
即使完成了政策设计，但是，克服官僚政治的抵制、法律限制、疲惫不堪以及党派对立等耗费时间的工作仍然存在着当代国际关系理论在很大程度上对这些难题无动于衷，但是，这些难题却是在任何政策制订者生活中非常突出的学科的职业化当代国际关系理论对政策制订者的影响有限，这绝非是偶然，因为国际关系理论的创立是与学术专业的规范和激励相符合的，而不是为了满足政策的需要国际关系学术研究对外行而言常常难以理解，主要因为这种研究不是供他们消费的；它主要是为了吸引本专业的其他成员而写作的很难想象忙碌的政策制订者（哪怕是他们的助手）会坐下来阅读《国际组织》或《世界政治》杂志上的文章，或是花一个周末去仔细阅读沃尔兹的《国际政治理论》 、温特的《国际政治的社会理论》或者鲍威尔的《权力阴影》(Powell 1999)即使理论家们确实把有用的思想贡献了出来，但是，需要的人或许还不知道它们的存在，即使知道了，也许不可能理解它们这并不是一种新现象；几十年来学者和政策制订者一直彼此相互埋怨(Rothstein 1972, Tanter & Ullman 1972,Wallace 1994)正是学术界专业化以及学者们自身所确立的特定激励机制，造成。