1我国卫生监督体系的历史沿革崔新 何翔 张文红 王汉松 李程跃 张天旭 郝模编者按：卫生部卫生监督局崔新等在《中国卫生监督杂志》撰文，论述了我国卫生监督体系经历了从无到有，从集执法、科研及技术服务于一体的卫生防疫机构到独立组建卫生监督机构的沿革认为在实行“法治社会”治国方略的总体方向和强调公共卫生体系建设的历史阶段中，卫生监督体制改革虽已取得阶段性成果，但推进卫生监督体系的建设和发展仍有一些亟待解决的问题枣庄卫生监督网特予全文转载，供读者参考卫生监督是国家管理社会卫生事务政府职能的特定称谓，属于国家行政权的一部分从法律角度，卫生监督是指卫生行政主体依据法定职权，将卫生法律规范适用于现实的社会关系的活动卫生监督体系是执行国家卫生法律法规，维护公共卫生秩序和医疗服务秩序的现实载体1 卫生监督体系的开创与发展阶段1.1 改革开放之前卫生监督工作开展的情况建国后近 30 年间，我国卫生监督工作一直参照前苏联模式由卫生防疫机构实施执法，履行行政业务管理、技术服务和技术指导等职能卫生法制建设尚不健全，主要是由国家卫生行政部门颁布卫生行政规章，缺乏专门的法律或法规 “文化大革命”中，卫生防疫机构被取消，公共卫生的监督执法基础受到破坏，工作基本处于停滞状态。
21.2 改革开放后卫生监督体系的发展党的十一届三中全会以后，改革开放和社会主义市场经济体制的确立为卫生监督工作发展带来了机遇和挑战卫生监督不仅要改善公共卫生状况，提高社会卫生水平和人民生活质量，而且要在调整商品生产经营行为与保护消费者权益，规范市场经济秩序，优化投资环境，促进经济发展等方面发挥积极作用1995 年《食品卫生法》明确规定卫生行政部门是卫生监督执法主体，标志着我国卫生监督法律体系初步形成卫生监督工作进入法制管理阶段，相继颁布了《职业病防治法》 、 《传染病防治法》和《执业医师法》等法律， 《尘肺病防治条例》 、 《公共场所卫生管理条例》 、 《医疗机构管理条例》等行政法规以及大量地方性卫生法规和规章，既是卫生法律体系的重要部分，也是卫生监督的执法依据我国还建立起一支专职监督队伍，基本形成了劳动卫生、食品卫生、环境卫生、学校卫生、放射卫生以及医疗服务的监督监测网络，把好预防性监督关的同时，通过多种方式开展经常性监督监测工作1.3 这一阶段卫生监督体制与体系存在的问题1.3.1 卫生监督执法职能的落实缺乏有效的组织体系保障我国卫生监督体系是在计划经济体制下逐步发展起来的，始终以卫生防疫站为主体，内设机构及其管理均强调、突出专业设置和学科分类。
随着社会主义市场经济与依法治国方略的确立，这种政事不分的体制弊端逐渐暴露出来，集执法、科研及技术服务于一体的模式，淡化了卫生监督的执法属性，削弱了执法力度31.3.2 落实卫生监督执法职能的财政投入保障持续弱化自 20 世纪50 年代初到 80 年代前，各级卫生防疫一直是国家全额拨款的事业单位，贯彻“预防为主”的卫生工作方针在向市场经济过渡的时期，财政拨款逐年下降，机构运转和人员开支难以维持政府继而逐步放开资金自筹政策，由政府拨款转变成“国家财政投入和有偿服务收费”的补偿形式依附行政执法权力开展有偿服务的范围扩大，收费行为力度加强，无偿服务相应不断减少财政部门认为卫生防疫机构可以实现自收自支，由全额拨款变为差额拨款或没有拨款机构基本运转完全依靠有偿服务，表现为诸多消极影响：乱收费、乱摊派和乱罚款；内部不同部门收入差异，不同层次机构利益竞争；工作效率和协调效果降低；基层卫生监督工作难以落实；卫生监督执法形象低下1.3.3 卫生监督管理力度弱，行政效率低下长期以来，卫生监督依照专业设置，形成卫生执法与业务管理的“双重身份” ，公共卫生各专业呈现多头执法、各自为政、独立工作的局面一部法律一支执法队伍，一套机构、一套设备的低水平重复现象，影响卫生执法的公正性、严肃性、权威性，执法队伍分散，法力度不强，难以形成监管与执法合力。
低下的行政效率既不适应依法行政、政事分开的需要，也未契合疾病谱和医学模式的转变1.3.4 卫生监督队伍整体素质不高卫生监督队伍迅速壮大，但政治、经济和社会发展对专业执法人员的要求不断提高，主要表现为几方面问题：（1）理相对人多，监督人员少，尤其是基层监督工作条件4艰苦，工作量大；（2）卫生监督员普遍知识结构不合理，卫生、医药专业占监督员半数以上，拥有法律学历的比例极低，非专业人员在各地、各级监督队伍中普遍存在，法律知识匮乏，法律意识淡薄；（3）培训进修学习机会少，卫生监督员多疲于现场监督，理论知识和专业水平得不到提高；（4）由于政治、经济、生活乃至社会地位、子女就业、离职去向等待遇相对较差，卫生监督机构难以吸引优秀人才，固有人才多有流失，影响了执法队伍的稳定性；（5）评价考核指标体系强调创收，对监督员行为缺乏有力监督，增加了执法工作的随意性，为部分人员徇私枉法提供了可乘之机；（6）卫生监督人员的素质、执法方法、执法效率等，与卫生监督的任务和法制建设进程有一定差距1.3.5 卫生法制建设不完善，行政执法发展不平衡卫生法制建设和卫生执法工作与经济社会发展存在许多差距，主要表现在：（1）立法方面，许多重要法规尚未出台，有些配套规章出台相对滞后，导致法律文件的执行性和可操作性不强；（2）执法方面，立法有一定程度脱节，各级机构的职责定位和权限分工不明确，执法缺位、越位与错位并存；没有形成综合执法，执法力度薄弱；（3）现有法律贯彻不够，有法不依、执法不严，对违法、违章问题惩治不力；执法责任制、错案追究制、上级机构对下级的执法监督机制不健全；对管理相对人的申诉权利、执法中的听证、行政复议不重视或工作质量不高；对地方性卫生法规和规章规定的行政职权缺乏了解；（4）理论研究薄弱，对卫生法学的本质、特征、作用、调整对象，5及卫生法律体系的构成、立法原则与权限划分等理论问题都需要深入研究；（5）卫生法制宣传与教育力度不够。
2 卫生监督体系改革与完善阶段2.1 卫生监督体制改革进程卫生监督体制改革是卫生系统贯彻依法治国方略、提高依法行政的重要举措，是政府卫生行政改革执和职能转变的重要组成部分目前，我国卫生监督体系已经拥有相对独立的组织结构、机构设置、人员编制、技术支持和经费投入，在保障人民群众健康，维护卫生秩序，促进社会稳定与发展等方面都起到了积极的作用2.1.1 《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》指明卫生监督改革方向在 1997 年《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》这一卫生改革纲领性文件中，明确指出了卫生监督体制的总体发展方向，推进了国家法制建设的进程，即“到 2000 年初步建立起具有中国特色的包括卫生服务、医疗保障、卫生执法监督的卫生体系” ， “各级卫生行政部门是卫生执法监督的主体，各级政府要支持和维护卫生行政部门统一行使卫生执法监督权，改革完善卫生执法监督体制” 2.1.2 “法治社会”治国方略推进卫生工作法治化进程 “依法治国”作为基本方略写入宪法，我国正朝向“法治社会”方向逐步过渡和完善十六大报告曾指出，各级党委坚持依法执政的政治原则，在同级各种组织中发挥核心作用，实施党对国家和社会的领导。
所谓依法执政，就是支持和保证国家权力机关、行政机关、司法机关依6法行使职权、履行职能，强调在坚持党的领导前提下行使职权的相对独立性 “法治社会”治国方略定为卫生监督体制改革提供了良好的宏观环境和坚实的法律支持2.1.3 卫生监督体制改革的推进和深化卫生监与督体系逐步从卫生防疫系统中独立出来，与疾病预防控制体系、医疗救治体系共同构成公共卫生体系1996 年卫生部《关于进一步完善公共卫生监督执法有体制的通知》揭开了卫生监督体制改革的序幕2000 年《关于卫生监督体制改革的意见》则要求， “按照依法执政、政事分开和综合管理的原则，调整卫生资源配置，理顺和完善现行卫生监督体制，建立结构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、办事高效的卫生监督新体制” 2001 年“两项体以制改革”全面展开之际， 《关于卫生监督体制改革实施的若干意见》就卫生监督机构设置问题提到， “卫生监督所（局）在同级卫生行政部门领导下和上级卫生监督执行机构的指导下，依法在公共卫生、医疗保健等领域，包括健康相关产品、卫生机构（包括医疗、预防保健和采供血机构等）和卫生专业人员执业许可，开展综合性卫生监督执法工作 ”改革推进过程中， 《关于卫生事业补助政策的意见》 、 《关于深化卫生事业单位人事制度改革的实施意见》等配套政策也陆续出台。
2003 年以来国家总结“非典”防治经验，高度重视公共卫生体系建设2005 年《关于卫生监督体系建设的若干规定》对深化卫生监督体制改革，全面推进依法行政，加强卫生行政部门的执政能力，均具有重要的指导意义继而出台了《卫生监督机构建设指导意见》 、7《2005-2010 年全国卫生监督员教育培训规划》等操作性文件2006年《关于卫生监督体系建设的实施意见》更提出要逐步规范机构设置和人员编制，落实卫生监督经费，同时加强技术支持能力建设以及农村卫生监督网络建设2.2 卫生监督体制改革的阶段性成果经过多年的探索与实践，卫生监督体制改革已取得实质性进展，基本明确了卫生监督在整个卫生体系中的地位和作用，实现执法中心下移及执法对象的属地化2006 年初，卫生部在原卫生执法监督司的基础上组建了卫生部卫生监督局；截止 2006 年度，全国各省、自治区、直辖市都已建立省级卫生监督机构，98.3%市（地）和)94.2%县（区）的改革方案获地方政府或编制部门批准，从中央到县四级、覆盖农村地区的卫生监督体系框架基本形成全国目前已有卫生监督员约 10 万人，承担食品卫生、职业卫生、医疗服务和采供血等监督执法任务，卫生监督职能的行使得到了组织保障。
同时，卫生监督执法工作深入开展一是推进综合执法，加强医疗行业监督二是落实食品卫生和职业卫生职能调整三是加大中央财政对中西部地区卫生监督机构建设投入2.3 推进卫生监督体系建设和发展亟待解决的问题现阶段卫生监督工作的指导思想是按照法律法规规定，依法监督管理社会公共卫生秩序，依法监督医疗卫生服务执业行为，维护人民群众的健康权益；转变政府职能，推进卫生依法行政，加强综合执法，提高卫生行政执政能力82.3.1 明确卫生监督体系的首要问题，分析其根源和作用机制，针对性提出治本策略 “政策的优劣决定事业兴衰” 政策思路应该理清当前卫生监督体系诸多问题之间的相互关系，确认首要问题并剖析其根源及直接、间接影响因素，推导作用机制在此基础上，系统分析影响政策思路的约束条件和动力阻力，研制出“标本兼治”的政策方案要针对性地拟定治本策略，提出解决卫生监督体系首要问题的改革步骤和贯彻落实治本策略的关键技术2.3.2 需进一步明确卫生监督体系的职能、地位和作用卫生监督体系发展整体战略定位还不清晰，各级卫生监督部门职能和主要任务不明确，综合执法主体地位不到位，在公共卫生体系中的地位和作用仍未受到应有重视和强调，卫生执法力度较弱，其地位与形象远没有达到法律赋予的水平。
目前，40%以上的卫生监督职能项目在实际工作中未能有所体现，县级卫生监督机构开展项目比例仅为53%与其他部门的职能交叉弱化了卫生监督执法效果由于多种原因，卫生监督与质监、环保、工商、生产安全监管等行政执法主体协调不畅，交叉执法、多头执法情况时有发生卫生监督与疾病预防控制对监督和检测的职责划分模糊，相互协调易因经济利益受阻，卫生监督的行政性与技术性未达成统一2.3.3 需要规范并完善卫生监督体系的组织框架和管理体制各地卫生监督机构设置多样，机构的性质、名称、级别、内设部门，卫生行政部门与卫生监督机构及各级关系等未予统一国家需要加强对9卫生监督员的宏观管理，提出分别针对执法人员、行政管理人员和后勤人员的编制比例、数量要求和素质要求还需要建立健全内部运行和管理制度，如卫生监督信息。