官督商办”与国有企业管理模式异同 摘要： 轮船招商局，是中国晚清时创建的第一家官督商办的近代企业， 1872 年北洋大臣李鸿章招致办理海运多年的朱其昂商议试办新式航 业，1873 年 1 月在上海成立轮船招商局，规定官督商办，招商集股 是洋务运动中由军工企业转向兼办民用企业、由官办转向官督商办 的第一个企业 国有企业，或称国营事业或国营企业在中国，国有企业还包 括由地方政府投资参与控制的企业政府的意志和利益决定了国有 企业的行为国有企业作为一种生产经营组织形式同时具有营利法 人和公益法人的特点其营利性体现为追求国有资产的保值和增值 其公益性体现为国有企业的设立通常是为了实现国家调节经济的目 标，起着调和国民经济各个方面发展的作用 关键词： 官督商办，国有企业 正文： 轮船招商局的创办章程中表明：“轮船之有商局，有外国之有 公司也，原系仿照西商贸易章程，集股办理” 在实际的创办过程中 无论在集资、组织经营管理、盈利以及分配等方式上它都已经具备 了近代资本主义股份制公司的基本特征在集资方式上，招商局采 用入股形式，即把资本分为若干份股份面向社会招股集资；在经营 管理上，招商局实现了所有权和经营权的分离，其章程规定局务的 具体管理和实施者是商总和商董阶层；在赢利分配方面，实行按股 付息分红，股票持有者凭证取息。
从轮船招商局的集股章程可以看 出，它和原始的合伙经营有本质的区别其股票是唯一的取息凭证， 具有一定程度的不可抽回性，可以自由转让招商局在组织上也比 较规范，由股东们选出的经营管理机构－－董事会 盛宣怀是官员出身，在任督办期间一直保有官职，因此在他主 事期间“官督”大为加强， “商办”大为削弱在挑选高层管理人员 时，盛宣怀按“官场”规则，挑选自己的亲信担任各种职务，而不 是以“商场”规则以股份多少或才能高低任用人员这样，大多数 高层管理人员都有深深的官方背景，但却缺乏经营近代企业的经验 这种状况使商人望而却步，不愿参股由于管理者其实是“官员” ， 多有“捞一把就走”的心态，所以在后二十余年中招商局的利润很 少用来进行资本积累、扩大再生产，而是想方设法“分红” 另外， 招商局开始被官方视为“摇钱树” ，户部不断要求“核查” （实为要 钱）招商局账目，同时明确要求招商局总办应由高官会商遴派从 1891 年后，谙熟官场规则的盛宣怀还每年向官方“报效”10 万两 招商局已然成为一个“衙门” ，既丧失了自主经营权，又不断被 官方索财，终只能惨淡经营在 70 年代末，它的船只数目和吨位远 远超过英商怡和、太古公司，但到 1894 年它落到与怡和不相上下、 远远不如太古的境地。
国有企业是一种特殊企业，它的资本全部或主要由国家投入， 其全部资本或主要股份归国家所有这同其他全部或主要由民间社 会（组织与个人）投资的企业不同其特殊性还表现在以下几个方 面： 1. 国有企业从事生产经营活动虽然也有营利目的，但也有非营 利性目的，或者说它不以营利为唯一目的国有企业要执行国家计 划经济政策，担负国家经济管理（调节社会经济）的职能对于有 些重要行业和产品，明知在一定时期内不能营利，也要、或者说更 需要国家投资开办企业，而等到以后其经营能够营利或盈利率较高 时，民间社会愿意投资了，这时国家倒往往可以减少投资，甚至退 出这些领域 2. 国有企业虽然是一个组织体，但它只有或主要为国家一个出 资人这不同于合伙、合作企业和一般的公司，也不同于私人独资 企业国家作为企业出资人，一般并不由最高国家机关（最高国家 权力机关或中央政府）直接进行具体的投资管理和经营活动，而是 按照“统一领导、分级管理“原则，分别由各级有关国家机关或其授 权部门，代表国家所有权人负责具体的投资、管理和经营活动 3. 国有企业同所有其他企业一样都必须依法设立，但它们所依 据和适用的法律有所不同国有企业依据和适用国家制定关于国有 企业特别法，虽然它们也适用一般企业法的许多一般性规定。
国有 企业法同一般企业法比较，在企业设立程序、企业的权利义务、国 家对企业的管理关系等方面，其规定有所不同国有企业设立的法 律程序较其他企业更为严格、复杂国有企业往往享有许多国家给 予的政策性优惠和某些特权，如某些行业经营的垄断性、财政扶助、 信贷优惠以及在资源利用、原材料供应、国家订货和产品促销、外 汇外贸等方面的优惠、亏损弥补和破产时的特殊对待等等但同时 它也受到国家和有关主管部门的政策性限制，承担许多特别的义务， 如必须执行国家计划、价格权限制、生产经营自主权的限制，要优 先保障国家和社会需要，满足国家调节经济的要求，有时利微或无 利也得经营等等国家对其他企业的管理，主要是制定其组织和活 动的一般规则，要求其守法和照章纳税，而对于国有企业，国家需 要以政权和所有者双重身份进行管理，在许多方面，国家（其代表 者）要以自己为一方主体同企业和企业中关有各方直接发生各种法 律关系在国有并实行国营情况下，这种情况尤为突出 国有企业作为法人同一般企业法人比较，也有其特殊性凡法 人都应拥有独立财产一般企业法人对其财产拥有所有权，国有企 业（这里指国有独资企业）对财产只享有经营管理权，而无所有权。
除法人条件上的这一区别外，在所属法人类型上，国有企业法人也 有其特殊性，法人通常可分为私法人与公法人、社团法人与财团法 人、营利法人与公益法人等一般的企业法人属于私法人、社团法 人和营利法人；国有企业却兼具有不同类型法人的特点 兼具私法人的特点 它全部或主要由国家投资设立，由国家有关主管机关或其授权 部门进行管理，在国有并国营情况下，国家还委派国家工作人员进 驻企业主持生产经营活动；它分担一定的国有管理职能，但不同于 国家机关以专司某种国家管理为本职，它主要从事生产经营活动； 国家及其有关政府部门对它进行较为严格的管理，但毕竟不同于对 一般国家机关或其科室的管理；它的组织与活动所适用的法律具有 公法性，但又有许多私法性质的条款，并适用其他一般企业法的许 多基本规定 兼具社团/财团法人特点 它是一个组织体，具有“人的团体“的特征，但其并不必备“两个 以上出资人“的条件而全部或主要由国家出资，体现出以国家拨付 （投资）的“特定财产为中心“这一财团法人的性质；它具有社团法 人“对于人的团体赋予权利能力“的特征，又有财团法人“对于供一定 目的（用于生产经营）的特定财产赋予权能力“的性质；它有一定的 人为其成员，但其作为成员并非即为股东；它有最高权力机关，但 并非为社员（股东）大会，它的机关有一定决策权，但非为全权， 许多重大事项必须经国家主管机关决定。
此外，社团法人的设立须 有两人以上的合同行为，国有企业不具备这一要求；财团法人限于 公益法人，不具有营利性，但国有企业兼具有二者特点 兼具有营利法人与公益法人的特点 它一般有营利的目的，但往往不以营利为其唯一目的，有些国 有企业从其开办就不是或主要不是为了营利，而是为了实现国家调 节经济或其他国家政策，为了国民经济的总体和长远发展或其他方 面的国家和社会利益；营利法人不仅有营利目的，而且以其利润分 配于其成员，而国有企业在实行国营时，其利润则上缴国家 综上所述，国有企业是企业，但是一种特殊企业；是法人，但 是一种具有特殊性质的法人如果注重国有企业的营利性一面，减 轻其政策性使命，扩大它的生产经营自主权，放宽和改善政府对它 的干预管理，则国有企业便更象企业（更接近于一般企业的各项特 征） ；作为法人，它更接近于私法人、社团法人和营利法人反之， 则国有企业更象国家机关或其附属物；作为法人，更接近于公法人， 财团法人和公益法人。