第二节 社区自治组织——居民委员会n社区自治组织是指居民自主参与和自主 管理有关社区事务的组织载体，也是居 民在社区建立的维护自己有关权益的社 会组织，是社区居民的自我管理、自我 教育、自我服务的组织基础n现阶段我国城乡社区的自治组织主要有5 种形式：n城市居民委员会、业主委员会、志愿者 协会（组织）、文化体育类社团、村民 委员会 一、居民委员会的发展历程n（建国后至20世纪90年代末社区建设开始前 ）n1、第一阶段——作为自治组织的居委会（ 1949—1958）n 1949年底，一些城市出现不少有群体自己组 织起来的防护队、防盗队、居民组等名称各异 的自治性组织n最早以居委会冠名的是天津市，后武汉、上海 等n1951年，上海明确其为群众性自治组织n1953年6月，彭真接受毛泽东委托，向 党中央递交了《关于街道办事处、居民 委员会组织和经费问题的报告》n（1）街道的居民委员会必须建立，它是 群众的自治组织，不是政权机关，也不 是政权组织下面的腿n（2）街道不属于一级政权 《城市居民委员会组织条例》1954年n第一次用法律的形式明确了居民委员会 这一“群众自治性的居民组织”的性质 、地位和作用，确定其组织机构，规定 了其任务，与有关部门的关系、公杂费 、生活补助费及其来源。
当时居委会的工作任务：n一是广泛反映人民意见，传递和推行政 府法令，加强政府与群众的联系n二是协助政府做好城市的管理与建设， 稳定社会秩序n三是动员群众，发展生产，救助军烈属 和市民困难群体2、第二阶段——作为阶级斗争工具的居委会（1958—1979） n1958年后，居委会逐渐成为政治斗争的工具 n20世纪60年代初，居委会专职干部有了固定 的津贴收入，居委会逐渐成了街道办事处的“ 派出机构”，相继建立了居委会党支部文革 期间变成文革小组参加运动n文革末期改名为“向阳院”，作为阶级斗争的工 具，开展各种政治运动3、第三阶段——居委会相对成熟和比较完备的时期（1980—1996） n1980年1月，中央政府重新颁布了1954 年开始实施的《城市居民委员会组织条 例》n这是城市基层群众自治制度得以恢复和 发展的法律基础 1982年我国重新修订颁布的新宪法n第111条n城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会 或村民委员会是基层群众自治组织居民委员 会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民 选举产生居民委员会、村民委员会同基层政 权的相互关系由法律规定居民委员会、村民 委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委 员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业 ，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且乡 人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。
《中华人民共和国城市居民委员会组织法》 全国人大常务委员会第十一次会议（1989年12月 ） n性质：n居民委员会是居民自我管理、自我教育 、自我服务的基层群众性自治组织不 设区的市、、市辖区的人民政府或者它 的派出机关对居民委员会的工作给与指 导、支持和帮助居委会协助不设区的 市、市辖区的人民政府或者它的派出机 关开展工作 居委会的任务：n（一）宣传宪法、法律、法规和国家的 政策，维护居民的合法权益、教育居民 履行依法应尽的义务，爱护公共财产， 开展多种形式的社会主义精神文明建设n（二）办理本居民地区居民的公共事务 和公益事业n（三）调节民间纠纷 （四）协助维护社会治安 （五）协助人民政府或者它的派出机构做 好与居民利益有关的公共卫生、计划生 育、优抚救济、青少年教育等项工作n(六) 向人民政府或者它的派出机构反映 居民的意见、要求和提出建议n《组织法》的颁布和实施，标志着我国 城镇社区和居民委员会的建设与发展， 进入一个新的发展时期n到1999年底，全国共有677个城市， 749个市辖区，5904个街道办事处， 11.5万个居委会二、现阶段居委会自治功能的弱化 n本来是一个自治组织，但它的自治功能 严重的退化和弱化，过多地承担了政府 的行政功能、市场功能和事业单位的功 能，变成了一个依附于街道办事处的、 功能混淆重叠的全能主义的组织。
n一是社区居民委员会越来越成为政府的 “办事机构”，而不是居民权益的保护 性机构（自治组织），是“腿”而不是 “头”n二是居委会的全能化的倾向日趋明显 似乎居委会应该而且可以满足居民的所 有需求，负担沉重n n十几块牌子并列门口，是许多居委会的一景 什么都管，什么都管不过来，让传统的社区管 理模式进退两难 （一）居委会与政府和居民之间的关 系 n1、居委会与政府之间的关系 n政府及其派出机关与居委会的关系应该是一种 指导与被指导的关系，需要协助与实施协助的 关系，听取居民意见、要求并接受居民考评与 反映这种意见、要求及考评结果的关系，而非 领导与被领导的关系n政府有责任向居委会的工作提出适当的建议和 参考性意见，而不应直接指派工作并直接考评 居委会的工作状况相反政府部门应该经常性 地接受来自居委会及居民群众对其工作状况的 考评 “马桂花事件”n宁夏石嘴山市石嘴山区回族妇女马桂花，通过 竞聘考试，又经过居民投票选举的合法手段， 担任了育才路街道办事处安庆居委会主任， 2002年6月12日，因为一次所谓的迟到，街 道办事处扣发她一个月的工资，还要她停职检 查一个月，后来干脆撤掉她的居委会主任职务 。
n马桂花的遭遇，提出一个社区居委会能不能自 治的问题 （二）居委会与居民之间的关系 n从理论上和法律上讲，居委会作为城市 基层群众性自治组织，其主任、副主任 、委员均应由本居住地区有选举权的居 民选举产生，其工作应该向居民或居民 会议负责，接受居民的监督与考评，居 委会应该是服务于社区公共事务与公益 事业， 维护居民合法权益的群众性自治 组织n1、由于居委会成员的选举至今在很大程 度上仍流于形式n2、在相当程度上受到街道的直接影响三）居委会是否应该是一个全能的组织？ n居委会有无能力担任100多项的行政职能?n作为基层群众性自治组织，居委会既不是政府 、也不是企业和学校等专门化的组织，因此， 不应该也无法将性质各异、内容繁多的各种组 织的职能集于一身，否则，居委会必然成为依 附于政府、缺乏自治性质和品格、功能不清的 大一统的组织三、街道居民委员会设置和功能的调整 n1、居委会的角色和组织属性n（1）从法律上如何确定居委会的角色与 组织属性？ n（2）从实践方面，居委会的组织属性也 始终未解决 2、居委会的组织职能n（1）居委会所应承担的社会事务职能、 政治事务职能该如何限定？n（2）居委会剥离下来或减负下来的那些 职能应该有谁来承接？四、社区建设中居委会的制度创新 n1、建立直选的、非职业化的居民委员会 制度n制度特征：n（1）民选的直接性n（2）居委会成员的非职业性n（3）居委会工作的合法性。
通过直选产生的居民委员会成为行使社区 民主议事、民主管理的“公益岗位”n 《人民日报》 2005年6月02日 n“从来没有一次竞选像这次这样公正、公开 ”59岁的沙锦涛成为深圳盐田区直选产生的第 一位居委会主任时激动地说5月28日，深圳 市盐田区中英街等17个社区的新一届社区居委 会全部完成换届选举，标志着盐田区全区直选 落下帷幕新上任的居委会主任不再吃“皇粮 ”，不再是政府各个部门的“腿”，而成了专 职的居民自治组织负责人n从5月21日到28日，深圳盐田区在全区范 围内推行社区直选，非户籍人口也有选 举和被选举权借直选契机，盐田区将 居委会的行政职能完全剥离，居委会成 为一个完全的社区自治组织这种做法 在广东省尚属首次，被当地媒体称作“ 盐田样本”或“盐田模式”. n此前，盐田区的居委会是名副其实的“小巷总 理”，承担政府交办的如统计、计生、城管等 多达32项行政性工作居委会干部80％以上的 精力忙于应付上级各种检查和政府交办的各项 任务，无暇履行法律赋予的组织居民实施社区 自治的责任2002年起，盐田区初试社区管理 体制改革，在居委会下设社区工作站，承担起 各项行政职责但由于居委会与社区工作站两 块牌子一套班子，居委会仍陷入行政事务中。
n此次直选产生的居委会与工作站彻底“分家”， 作为社区成员代表大会闭会期间常设的义务工 作机构，完全剥离政府职能，成为群众自治性 组织，行使社区民主议事、民主管理的职能 社区工作站作为街道办事处的直接派出机构， 拿政府工资，负责各项行政性事务没了固定 工资，新居委会被居民们称为“不吃皇粮的公 益岗位”沙锦涛表示，不为工资干活，能更 踏实地为社区居民办实事据了解，深圳盐田 区新居委会主任和委员中，除30％离退休人员 外，均为热心社区的兼职人员 2、建立居民委员会与政府及其派出机关互动关系的新模式 n（1）政府及其派出机关同居委会的关系应回 归与复位于指导与被指导的工作关系，革除领 导与被领导的上下级工作关系n（2）改变政府包揽居委会干部的编制及工作 津贴的做法，坚持居委会干部的非职业性和义 务性，逐步减少居委会干部的事业单位编制及 其工资待遇，将有关的财政拨款用于社区建设 和社区发展的其他方面n（3）居委会有责任、有义务接受政府的 工作指导，有责任、有义务协助政府及 其派出机关做一些非经常性、非行政性 的工作n（4）居委会有责任、有义务、有权利监 督和评估政府及其派出机关在社区建设 、社区发展和社区管理上的工作状况。
3、构建居委会与职业化、专业化社区 工作机构的互动关系模式。