T h e T r e a s u r e s H i d e · 他山之石■ C_ _ J NESE ＆ I O RE T GN EN 1 RE PF EN 【URS 一 一 一 ●邹樵 陈建洪 世界高新 区纷纷效仿美国， 在条 件适宜 、智力密集的地区开辟高新 区， 从而发展本国 、 本地区的高技术 及其产业世界高新区的发展模式虽 然千差万别 ， 但它们大多都是在一定 的政府或组织 的管理模式与体制下 进行 的区别在于， 由于各国各地区 在社会制度、 文化传统 、 经济实力上 存在差异 ，园区发展也处于不 同阶 段因此 ， 它们在选择园区的具体管 理模式和体制上出现差异本文对国 外高新 区管理模式 的类别与特点进 行了分析 ， 并对我国高新区存在的三 种管理模式进行了比较 ， 在 比较分析 的基础上提出了国外高新区管理模 式对我国高新区发展的启示 一 、国外高新区的管理模式 比较 ( 一) 国外高新区管理模式的类别 按照 M． 卡斯特 尔和 P ． 霍 尔 的管 理模式分类标准 ( 《 世界的高技术园 区》 ，北京理工大学出版社 ， 1 9 9 8 ) ， 可 将高新区的管理体N-~ ,J 分为五类： 政 府管理型体制、 大学和科研机构管理 型体制 、 公司管理型体制 、 协会管理 型体制和政府 、 大学 、 企业组成联合 机构管理型体制。
1 ． 政府管理型 其主要特征是由政府统一规划 、 建设、 管理和经营该管理体制的最 高决策机构是 中央或地方政府的有 关部门； 具体的管理执行机构是由中 央或地方政府组织设立的专门机构 ； 服务机构是以公司或事业机构的形 式出现例如， 日本筑波科技城是 由 首相办公室下设的 “ 科学城推进部” 来管理；设置筑波研究机构联络协 会 ， 负责管理研究业务 ； 土地开发和 公用设施建设项 目由住宅和城市开 发集团负责； 科研和教育机构建设 由 建设部负责这种体制的优势是能为 园区的发展提供较为宽松的物质环 境和智力环境不利因素是政府的行 政干预较强 2 ． 大学和科研机构管理型 它是 由大 学和 研究 机 构设 立 专 门机构和人员对大学校园内科学园 或孵化器进行管理的体制这种管理 体制目前世界高新区采用的较少典 型的是英国剑桥科学园它是由剑桥 大学的三一学院领导 ， 设两名专职人 员进行管理这种管理体制由于没有 政府直接参与， 因而消除了来 自政府 的一些不必要的行政干预， 实行 自主 管理 ， 发展 自由度较大， 对 中小型投 资者有较大的吸引力但是 ， 没有政 府的参与和支持， 高新区的权威性和 协调性就会受到影响， 资金保障也会 面临问题。
3 ．公司管理型 它是指采用 由各方组成的董事 会领导下经理负责的企业管理体制， 即以非营利性 的公 司作为高新区的 开发者和管理者， 负责区内的基础设 施开发建设，经营区内的各项业务 ， 管理区内的经济活动和提供区内企 业所需要的各种服务公司一般 由政 府 、 大学和研究机构 、 企业以及当地 2 0 1 1 年第9 期( 总第3 8 0 期) 上8 5 一他山之石· T h e T r e a s u r e s H i d e CH IN ESE ＆ FOREI GN EN TREP RENE URS 离 静 区 管 理 楱 卷 鼎 戮 鎏 ≮ 有关人士组成 ， 负责有关高新区发展的 重大决策， 一般不干预区内各机构的具 体业务 ， 园区日常管理和经营业务由公 司经理层负责 这种管理体制下的管理 机构既能得到政府及有关部门的大力 支持和资助 ， 同时又受到上级和有关部 门的领导和监督 美国的孵化器、 德国 的创业者中心、澳大科亚的科学园、 印 度 的科学园大都采用公司管理型 ( 钟 坚： 《 世界硅谷模式的制度分析》 ，中国 社会科学出版社 ， 2 0 0 1 ) 。
4 ． 协会管理型 也称为基金管理型体制 它是由政 府、 企业 、 银行 、 大学和其他机构分担义 务 ，共同承担管理职能的综合管理体 8 6 2 0 [ 1 年第9 期( 总第3 8 0 期) 上 制国外一些规模较大的科学工业园、 科学城和技术城采用这种管理体制 如： 法国法兰西岛科学城由科学城协会 管理科学城协会由科学城的研究机 构、 企业、 大学成员组成 科学城协会的 13常工作 由 l 7人的常设班子负责， 协 会下设行政理事会作重大决策 这种管 理体制具有适合于高新区发展的几大 特点首先， 它体现了利益与风险分摊 的原则， 对于投资大、 风险高的高新区 发展是非常重要的其次 ， 它以资金管 理牵头，带动行政管理和技术管理， 使 管理权力和利益风险挂钩， 使责、 权 、 利 三者得到统一 最后这种体制间接地体 现了政府的影响和干预( 万华， 2 0 0 2 ) 5 ． 政府 、 大学 、 企业组成联合机构 管理型 典型例子为位于以三所大学为顶点 构成的三角形地带中央的美国北卡来罗 纳三角研究园其由三角研究基金会管 理， 基金会则由政府 、 学校、 企业等各方 代表 1 1 人组成理事会。
基金会负责管理 和指导三角研究园的建设和规划，对园 区内各单位的内部事务无权干预北卡 州政府相继成立了州科学和技术研究中 心、 北卡电子中心、 生物技术中心等科研 机构， 这样， 州政府有计划地与大学相结 合， 促进教育 、 科研与生产相结合 ， 实际 上左右了研究园的发展方向，为提高该 州经济水平起了关键作用 ( --) 1~~ I- 高新区管理模式的特点 通过对世界高新 区管理体制的类 型及特征的描述 ， 我们可以对高新区的 五种管理体制总结出以下特点 ： 1 ．这几种管理模式基本上都包含 三个层次： 都有最高决策机构 、 具体管 理执行机构和服务机构 政府管理型体 制的最高决策机构是中央政府的有关 部门联合参加组成， 具体执行机构是中 央政府设立的专门行政机构； 大学管理 型体制的最高决策机构是大学董事会， 具体管理机构是由大学或研究机构设 立的专 门机构； 公司型管理体制 、 协会 型管理体制和政企大学联合管理体制 的最高决策机构是 由多方成员组成的 董事会 、 协会 、 管理机构等承担， 管理执 行机构有专家咨询小组辅佐以上几种 管理体制的服务机构几乎都是 以公司 或事业机构的形式出现。
2 ． 管理机构的管理职能基本相同， 主要是 ：制定和实施高新区发展计划， 从事基础设施和研究设施的建设； 筹集 风险资金 ； 创办孵化器， 扶植新企业； 负 责房地产 ； 负责入 区机构的甄选、 登记 和管理 ； 促进科研与生产的合作； 加速 科技成果的商品转化； 对区内的活动作 出限制等等 3 ．国外高新区的运行机制大多是 市场机制 这是因为就经济活动的整体 而言， 多数国家特别是发达国家是一种 市场经济， 企业同政府没有行政隶属关 系 ， 企业是独立的经济人 ， 有充分 的经 营自主权和 自决权 ， 自负盈亏企业通 过同政府 、 其他经济单位和科技单位签 订了经济合同， 或以各种合法的方式从 事经营和研究开发活动因此 ， 可以说 国外高新区的运行机制无一例外地是 市场机制 二、 国内高新区管理模式的比 较 ( 一) 国内高新区管理模式的分类与 特征 我国是以公有制为主导的社会 ， 而 欧美则实行自由化的资本主义经济 ， 以 私有制为主， 因此我国高新区的管理模 式分为政府主导、 企业主导和政企合一 三种类 型 1 ． 政府主导型 该模式是我 国大多数开发区选用 的管理体制， 有如下几个特征： 第一 ， 在 这种模式下， 一般设立以省市领导组成 的领导小组负责高新区发展重大决策 T h e T r e a s u r e s H i d e · 他山之石■ CHI NESE ＆ FOR EI GN ENTRE PREN EURS 和重大问题的协调 ， 但不插手区内具体 事务，让高新区有个宽松的管理环境。
然后成立开发区管理委员会作为所在 地市政府的派出机构 ， 在开发区内行使 市一级经济管理权限和部分市级行政 管理权限， 包括项 目审批 、 规划定点 、 房 地产发展、 人事劳资、 审批人城户口等 第二 ， 在机构设置上 ， 设立工委f 或党委) 与管委会两套班子合署办公， 下设直属 机构和市属分支机构 ( 主要是税收 、 公 安 、 工商) ， 实行“ 一栋楼办公 ， 一个窗 口 对外， 一个图章管到底” 的责权配套 、 高 效运转的管理体制第三， 为适应市场 经济体制的需求， 开发区对企业实行间 接的法制化管理， 主要是健全社会化服 务体系， 引进一些事业性、 中介性机构 ， 为企业提供各种社会化服务， 克服企业 办社会的弊端 2 ． 政企合一型 该类型是开发区管委会与建设发 2 0 1 1 年第9 期( 总第3 8 0 期) 上 8 7 ■他山之石· T h e T r e a s u r e s H i d e CHT NE SE ＆F ORE T ( j N EN I REPR FNFI J R 展总公司实行两块牌子， 一套人马， 主要 职能机构合署办公，既具有行政职能又 具有经济职能，管委会行使市级管理权 限， 负责对高技术区实行统一领导， 如南 京浦江高新区、 西安高新区。
这是一种较 有争议的管理模式提倡“ 政企合一” 者 认为这样简化了关系，少去了一些烦琐 的协调丁作； 而赞同“ 政企分开” 者则认 为“ 政企分开” 可以割断企业对政府的依 赖 ， 增强企业提高经 营效益的积极性 ， 避 免企业吃政府的大锅饭， 加重政府负担 实践证明，开发区总公司在创建起步阶 段， 政企合一利大于弊， 但随着总公司的 发展政企分开就成为必然 3 ． 企业主导型 该种类型的高新区主要以园区的 建设开发总公司来管理， 在沿海开放城 市的高新区大多采用这一模式 ， 如早期 的深圳科技 工业 园区 、 上海张江 高科 技 园区南高科技同区总公司进行管理， 负 责园区的规划建设及招商引资 总公司 成立张江高新技术发展促进中心， 此为 一个全资性眼务性机构， 主要通过国家 的政策， 提供包括场地 、 资金 、 开发条 件 、 信息、 人才交流指导性管理等在内 的综合服务 ， 为持有高技术成果的创业 者创造局部优化环境， 达到扶持高技术 企业发展，促进科技成果转化的目的 由此我们可以看出这种模式有利于集 团公司的发展 ， 有利于运用经济杠杆进 行高新区的开发， 但弊端也正由此而产 生。
由于开发区没有行政管理机构 ， 在 8 8 2 O i l 年第9 期( 总第3 8 0 期) 上 征地、 规划 、 项 目审批和劳动人事等方 面没有行政职能 ，行政协调能力不 强 ， 使开发区在发展过程中受到多方面限 制 ， 而要克服这种弊端 ， 授子总公司部 分行政职能是必须的 同时总公司的发 展本身也需要政府部门的支持 ， 所以无 论哪～种管理模式， 政府部门的参与和 支持都是必不可少的 ( 二) 国内高新区管理模式存在的缺 陷与问题 1 ．开发区及管委会的法律地位不 明确 在现行普遍的管理模式下， 开发区 管委会作为市政府的派出机构， 且多数 享受市一级经济管理权限， 但是这种权 力下放是没有法律地位的， 某些授权与 我国现行的行政管理体制存在制度和 体制上的磨擦 国家和地方政府赋予开 发区的扶持政策和管委会的现行管理 职权 及运行机 制还没 有以法 规 的形 式 确定下来，不能适应开发区的发展 ， 所 以如何形成按市场经济运行的高效快 捷的管理运行机制， 又具有明确的法律 和合适到位的政府职能， 是我国高新区 管理体制改革和发展的重要方面 2 ． 管委会的领导体制不健全 目前大多数开发区都设立了南市 委和市政府主要领导挂帅的领导小组 ， 成立初衷是协调管委。