浅议北洋政府期间新闻立法与新闻自由摘要：北洋政府统治时期，中国的新闻法制制度在曲折中发展 北洋政府的新闻立法在客观上推动了新闻法制制度完整化，但本质是 抑制和阻碍新闻自由北洋政府通过新闻立法，以保押费、预先审查、 禁载事项、错误解读宪法、恐怖统治等方式对新闻自由进行干涉,严 重阻碍了中国近代新闻传播事业的发展关键词：北洋政府;新闻立法;新闻自由一、北洋政府新闻立法概述北洋政府统治期间，中国的新闻法制制度在曲折中发展1916年 至1928年，北洋政府颁布了一系列新闻法规，着眼于出版法、著作法、 出版、新闻等方面的内容，北洋政府的新闻立法活动针对于两点：一 是与时俱进的创新型法律法规;二是对袁世凯政府时期的法律法规进 行若干调整北洋政府的新闻立法在客观上推动了新闻法制制度完整 化，明确规定了北洋军阀时期的新闻事业活动二、新闻立法干涉新闻自由1912年颁布的《中华民国临时约法》以及其他有关新闻事业的法 律、法令，确立了以言论自由为根本原则的新闻法律制度北洋政府 统治下的中华民国，虽仍具有以自由为根本原则的新闻体制外壳，但 本质上却运用法律手段对自由新闻体制进行扭曲与破坏一）保押费制度1914年4月2日，北洋政府颁布《报纸条例》，规定了报纸发行 的保证金制度。
《报纸条例》第六条规定：“发行人应于警察官署认可 后，报纸发行而是日前，以下列各款规定，分别缴纳保押费：一、日 刊者，三百五十元;二、不定期刊者，三百元;三、周刊者，二百五十 元；四、旬刊者，二百元;五、月刊者，一百五十元;六、年刊者，一百 元在京师及其他都会商埠地方发行者，加倍缴纳保押费专载学术、 艺事、统计、官文书、物价、报告之报纸，得免缴保押费保押费于 禁止发行或自行停版后还付之” [1]20世纪初期的中国经济破败， 深受帝国主义的欺凌与剥削，高额的保证金制度让办报成为相对富裕 阶层的活动，而这些相对的富裕阶层都与北洋政府有千丝万缕的联系 因此，社会底层人民的言论无法通过报纸的声音发出，不但严重阻碍 中国近代新闻事业发展，并且对LI后北洋政府统治的中国的灭亡也埋 下了伏笔并奠定了深厚的群众基础此外，保证金金额与办报的发型 频率与地域也有关系，H刊者保押费金额三百五十元，不定期刊者保 押费金额三百元，周刊者保押费金额二百五十元，旬刊者保押费金额 二百元，月刊者保押费金额一百五十元，年刊者保押费金额一百元： 从日到年形成依次递减对于京师及会商埠地等重要城市，保押费金 额则进行加倍，这也说明了北洋政府办报自由的虚伪面容：表面给予 办报自由，但实际却利用高额的保押费限制舆论传播的时效性与数量, 通过提高办报的门槛以减弱社会舆论的力量，从而维护中华民国特别 是重要地区的统治。
《报纸条例》第六条对学术、艺事等报纸实行免缴保押费，一方 面促进了学术、艺事的发展，推动了社会文化的繁荣;另一方面，学术、 艺事、物价等领域的新闻传播对于维护北洋政府的统治并没有重要影 响，因此对学术、艺事、物价等领域新闻传播的自由，实际上是北洋 政府为维护从中华民国建立时所延续下来的新闻自由而寻找的一个新 闻自由的突破口，是一种掩人耳目的手段二）确立预先检查制度1914年12月4日，北洋政府颁布了二十三条《出版法》，对出版 行为进行详细规定北洋政府通过《出版法》第四条：“出版之文书图 画，应于发行或散布前，禀报该管警察官署并将出版物以一份送该 官署，以一份经由该官署送内务部备案［1］北洋政府在法条中运用 “禀报” 一词，表面上是指各出版机构在出版之前只需上有关部门告 知即可，但由于其词义模糊，再加上当时社会动荡，新闻出版物极易 对社会造成巨大影响，各地方警察官署在执行“禀报”的工作命令时 便对涵义擅自扩大，警察官署也逐渐演变成出版前的“把关人”并且, 《出版法》第四条并未明确提出需经警察官署同意方可出版，表而上 是对《中华民国临时约法》中对出版自由的延续，但由于规定出版物 须送至内务部备案，因此实际形成一种“暗中监管”。
因此，当某一出 版物或新闻一旦引起社会巨大反响，北洋政府即可根据档案资料对出 版机构进行查处在当时，北洋政府的惩治手段阴狠、毒辣因此， 许多出版机构在将出版物送至警察官署之前，都迫于北洋政府恐怖的 统治和惩治手段首先自行“审查，因此，《出版法》的颁布，实际上 确立了出版前的预检制度：自我审查和官署审查三）禁载事项泛滥除了预先检查制度，北洋政府还通过禁载事项对新闻自由进行抑 制北洋政府对禁载事项极为看重，从《报纸条例》到《出版法》，北 洋政府对禁载事项进行了二次修订，但实际内容基本相同，只是对第 四至第八款的细枝末节进行修改《出版法》第十一条的第四至第八款 是：“四、煽动曲庇犯罪人、刑事被告人或陷害刑事被告人者;五、轻 罪、重罪之预审案件未经公判者;六、诉讼或会议事件之禁止旁听者; 七、揭载军事、外交及其他官属机密之文书图画者但得该官署许可 时，不再此限八、攻讦他人阴私、损害其名誉者与之前《报纸条 例》：“外交、军事之秘密及其他政务，经该管官署禁止登载者五、 预审未经公判之案件及诉讼之禁止旁听者;六、国会即其他官署会议, 按照法令禁止旁听者;七、煽动、曲庇、赞赏、救护犯罪人、刑事被告 人，或陷害刑事被告人者;八、攻讦个人阴私损害其名誉者[1]”相比 只是稍作修改，而对真正需要加以诠释的前四条法案，尤其以“一、 混乱政体者;二、妨害治安者[1]”两条需要重新修订，因为什么行为 属“混乱政体”、什么行为属“妨害治安”，北洋政府均并未对其详细 含义进行详细阐述。
从《报纸条例》到《出版法》，北洋政府选择对“混 乱政体者”与“妨害治安者"两条例“视而不见”由此可见，北洋政 府对于某些新闻立法方面的工作只是“官样文章”，其真正本质仍然是 限制新闻自由，任何与北洋政府统治相违背的事件，都可与“混乱政 体者”、“妨害治安者”的罪名逮捕并给予惩罚,颁布新闻法律法规本 应成为界定新闻工作的合法与违法之界限，但北洋政府的新闻法规却 将这一法规实则无限扩大化，使整个新闻界在政治问题、社会问题上 的避而不谈，才是北洋政府新闻立法的真正目的四）误读法律，直接干预新闻自由1923年10月10日，北洋政府颁布《中华民国宪法》：“中华民国 人民有言论、著作及刊行之自由，非依法律，不受限制” [2]这是对 1914年5月1日所颁布的《中华民国约法》的错误解读，《中华民国 约法》规定：“人民于法律范围内，有言论、著作、刊行、及集会、结 社之自由"[2],即人们在法律允许的范围内，可以行使言论、著作、 刊行、机会、结社等的自由北洋政府抓住“人民与法律范围内”这 一句话进行错误解读，认为人民享有的言论、著作、刊行、集会、结 社的自由是在法律允许范围内的，因此，通过新闻立法对中华民国人 民的言论、著作、刊行、机会、结社等自由在法律范围内进行重新修 订理所应当。
宪法是国家的根本大法，一切法律皆是以宪法为基础进 行修订，北洋政府对宪法进行错误解读，其实质是动摇了中华民国法 律的根本制度，从而为北洋政府针对新闻自由立法的干涉和限制新闻 自由找到了合理的法律依据五）恐怖统治，威胁新闻自由辛亥革命后，孙中山闻皖北地区军队滋事扰民，相继发布了《命 陆军部严加约束士兵令》、《命陆军部颁行军令整顿军纪令》以及《令 内务部通饬所属保护人民财产文》等规定，严禁军队侵扰人民然而，袁世凯上台颁布《戒严法》，规定了特殊情况下的一切行政 及司法实务的管辖权属于该地部队的司令官，民、刑案件庵军阀处置 并且不得控诉《戒严法》为北洋军阀的恐怖统治提供法律依据：由于 各系军阀混战，常年处在战争或戒严等特殊时期，因此《戒严法》取 代了和平时期的法律法案，军事法庭取代了正式法庭的地位，军事审 判由此大行其道凡与军阀统治相违背，均交付军事法庭审判，并依 据相关法律定罪这为北洋军阀的严酷统治奠定了法律基础北洋政府时期，北洋军阀对报刊及报人滥用军法处置的事件不计 其数，无数为中国近代新闻传播事业做出突出贡献的报人因此就义 1926年4月24 H,著名报人邵飘萍因抨击反动军阀被奉系军阀逮捕, 于4月26日被枪杀于北京天桥刑场。
1926年8月6日，著名报人林 白水因撰文抨击军阀张宗昌的御用政客潘复，被张宗昌部宪兵逮捕， 未经任何法律程序于数小时后直接枪决北洋政府在新闻领域的严酷 统治，不仅严重抑制新闻自由，更让中国近代的新闻业失去了众多做 出突出贡献的报人，严重阻碍了近代新闻事业的发展三、北洋政府新闻立法实质北洋政府新闻立法的实质，是对新闻自由的抑制和阻碍北洋政 府推行的一些列法律法规虽然在客观上促进了中国近代新闻法律制度 的完整，但实际却对于中国近代新闻传播事业是灾难性的打击北洋 政府以干涉新闻自由为目的，通过多种方式阻碍新闻传播事业的发展, 不仅使中国损失了众多对新闻传播做出突出贡献的报人，也让中国的 新闻传播事业即辛亥革命后短暂的“黄金时代”发展后停滞不前，严 重滞后于世界各国和新闻传播事业本身发展参考文献:[1 ]刘哲民.近现代出版新闻法规汇编[m].上海：学林出版 社,1992.[2]殷啸虎.近代中国宪政史[M].上海:上海人民出版社，1997.。