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1、第三章 政府间关系第一节 政府间关系研究概述第二节 西方政府间关系的历史与现实第三节 中国政府间关系的现状与改革了解政府间关系的含义，理解西方政府的中央和地方关系，掌握中国政府间关系的新发展。重点：中国政府间关系的现状与改革难点：西方政府间关系的历史与现实第一节政府间关系研究概述一 、什么是政府间关系政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。二、国内外政府间关系的研究现状 第二节 西方政府间关系的历史与现实一、西方政府间关系的历史演进 从整体上看，
2、西方政府的中央和地方关系的历史进程大致经历了由集权到分权，再由分权到集权走向分权两个起伏的阶段。根据薄贵利等人的研究，在中央与地方关系的发展进程中，曾两次出现世界性的中央高度集权态势。 第一次是在西欧封建社会末期及资本主义发展初期，为消除分裂，实现民族统一和建立民主国家，建立和发展国内统一市场，发展资本主义商品经济而出现的世界性中央高度集权。以君主专制为特征的中央高度集权体制在完成了它的使命后，开始走向反面甚至反动。17世纪和18世纪英美率先实行地方分权制。 第二次世界性中央高度极圈态势的出现是在第二次世界大战前后，更深层次的原因是二三十年代的世界性经济危机，人们看到了市场的失灵，需要加强政府
3、的干预。第二次世界大战以后，科技的迅速发展、信息的急剧膨胀，在客观上要求决策的分工和权力的下放。二、西方政府间关系的若干模式第二次世界大战以来，各国的行政改革都将政府间关系作为改革的重点，从而使政府间关系发生了较大的变化。1、拉焦尔模式拉焦尔割据分权的程度将政府间关系的类型分为三种：一是政治性分权，二是行政性分权，三是行政权转让。第一种类型是在联邦制的情况的首长通过选举产生。在第二种类型中，地方政府的法律基础在中央政府。因此，地方必须从属中央，但并非完全依附中央，财政上有部分自主权。地方政府的首长在法律上依靠选举产生，有时也不依靠选举产生。第三种类型是地方在法律上根据中央授予的权限从事行政管理
4、活动。政治上，地方从属中央，地方首长由中央任命。地方政府基本上是中央的派出机构，不仅其存在取决于中央政府，而且在财政上也依附中央。2.赖特模式 D赖特把美国联邦与州二元对立的联邦主义在扩大自由主义政府机能的同时慢慢集权化的过程分为三个阶段。每一时代可以用图形表示：3、罗斯构想着重于中央与地方的依存，认为不是一个中央与一个地方的关系，而是复数中央与多数地方之间的关系，而且地方上也有自律性。根据多种多样的依存方式、依存程度、依存结构，可以划分为四种类型：相互依存、地方单方面依存于中央，中央单方面依存于地方，相互独立。4、松村岐夫模式 日本学者松村岐夫在地方自治一书中将不同时期日本的政府件关系模式概
5、括为垂直式行政控制模式和相互依存模式。日本的垂直式行政控制模式由四个因素构成：其一，主要的决定由中央省厅官僚提议、决定；并不重视议会、政党的影响力。其二，中央官厅通过府县的有关部门，将各种事业一直传达到市町村的有关单位，付诸实施。其三，地方上顺从“上位”政府。其四，地方上如果没有中央省厅在技术上、手续上的财政援助，无法进行行政管理。5、罗茨模式 将政府间的管理结构分为三种：官僚体制、市场方法和网络管理。如果用一句话来揭示政府间管理的本质，那就是“相互调节”因此，管理政府间网络既有博弈的特点，又要求有以信任为基础的战略。 三、西方政府间关系发展的新趋势：网络模式的出现1.政府间关系等级制色彩的弱
6、化西方政府间关系等级制的弱化主要体现在两个方面，一是大都市区管辖单位的“碎片化”（fragmentation），二是城市地位的上升改变了城市与州和联邦的关系。西方国家的高度城市化使地方政府不仅在数量上有了很大的增长，而且地方政府也日益多样化，这些地方政府都是相对独立的政治管辖单位，并不依赖传统的等级制的组织原则，一体化程度很低，呈现出碎片化的特征。联邦与市的合作和直接联系已成为美国联邦制的一大基本特点。它将联邦、州与城市联结成一个复杂的网络，联邦、州与城市政府都在这个网络中扮演着重要角色。2.中央与地方的分权倾向 政府间关系调整的分权取向总体上都使政府间关系朝向增加地方自主性的方向发展，改变地
7、方过分依赖中央的局面，使政府间的资源分配更趋平衡，以提高相互依赖的程度。在美国这样的联邦制国家，主要进行了“还权于州与地方”的分权改革，促使美国由“分层蛋糕”式的联邦主义朝向“分块蛋糕”式的联邦主义转变，即州与地方政府拥有较大的自主权，自主管理地方事物，实行联邦、州与地方三级政府权力与只能的共享，各级政府之间是相互合作、彼此依赖的关系。而英国、法国、日本等单一体制的国家行动比较激进，开始向地方自治的“准联邦制”转变。他们通过放松对地方政府在当地事务管理权限、财政及人事任免等方面的控制，使地方政府由中央的代理机构转变成相对独立的准自治地方政府。3.地方政府间的合作现象日渐普遍 80年代以来，地方
8、政府之间已不仅仅是竞争者，它们在许多领域展开了广泛的合作，其最初动因是经济以及社会纽带日益将它们紧密联系在一起，使它们在许多方面成为利益共同体或者常常面临共同的问题，必须彼此依赖对方的资源和协作才能实现各自的目标，并使各放共同收益。 20世纪90年代以来地方政府之间的合作已不仅仅限于解决与协调地方之间的问题，各个地方在整个国家政治体系中已成为一个联合的政治力量，对中央政府的决策产生了重大的影响。第三节中国政府间关系的现状与改革一、中国政府间关系的传统模式: 等级控制模式. 改革开放以前,我国实行高度中央集权的计划体制,政府间关系在总体上是一种自上而下的高度一体化的等级控制模式.在这一模式下,政
9、府见关系主要有三个显著的特征:第一,在政府见的结构关系上,主要体现为层级隶属关系.层级化是指各级政府在纵向上分为若干层次,从上到下保持一定的数额,采取层级控制管理,一级管一级,下级对上级负责,管理范围逐渐缩小.层级化的上下衔接,是由结构内各个结构单元不同的行政隶属关系组合而成的.这使得政府间关系在结构上呈现金字塔的特征.政府体制结构的这一纵向排列,实为各个地方政府间隶属关系的反映.由于计划经济是旧体制的根本特征,政府间层级隶属关系突出地体现在中央政府与地方政府的职能关系上.在计划经济下,中央对资源配置,国民经济活动的组织和策划负完全责任,它以全面计划为基础,实行高度集中的指令性计划决定各级地方
10、政府的行为,地方政府的主要任务就是执行中央下达的计划任务.因此,地方政府实际上成为中央政府的派出机关和附属物,成为中央计划的执行者.换句话说,在计划经济体制下,中央政府与地方政府的基本职能具有高度的一致性,并不存在因管理对象的范围和层次的不同而形成明显的分工.”传统的中央计划经济采取自上而下分解计划,又自下而上汇总情况的计划体系,决定政府的经济职能就是这种分解,汇总和平衡工作.各级政府的工作方式和职能都相当近似,不是情况的汇总上报,就是计划的下达监督各级政府之间的饿利益没有不同,目标是一致的.因此,不同层次上的饿政府只有大小之分,没有行为之分.”第二,在政府间的权力分配上,实行中央高度集权.中
11、央高度集权与计划经济体制是密不可分的.计划经济下的经济体制,政治体制和社会管理体制,都决定了中央政府至高无上的地位.在财政管理体制方面,中央预算不仅集中了绝大部分的财政资金,而且完全控制着地方预算的资金使用范围和方向.中央负责再分配资源,满足社会的各种利益要求,地方政府仅是一级财政核算单位,而不是具有相对独立性的财政资金管理实体.在事务管理权限方面,中央与地方之间突出地表现为命令与执行,控制与被控制的关系.中央不仅集中了计划权,重要物资的分配权和大型项目的审批与投资权等经济管理权限,使地方完全处于被动执行的地位,而且还通过对地方实行行政领导或业务指导,控制地方编制,对地方进行行政监督,从而将地
12、方完全置与中央的全面控制之下.在干部管理权限方面,中央对地方干部的任免,提拔,审查和惩处进行全面管理和控制.首先,党对干部人事工作进行直接领导,实行党管干部的原则,干部的任免,提拔,审查和惩处,都由当委决定,由党委组织部批准;其次,在中央与地方干部人事上,干部管理权实行各级下管两级的饿体制,形成了一个层层控制的干部体系.第三,在政府见的饿横向关系上,阻隔多而联系少.等级控制模式下的政府见关系以纵向的上下级关系为主,地方政府之间是彼此孤立的,并不存在真正意义上的横向关系.这与”条条专政”的中央集权体制有着内在的联系.我国于1957年确立了”条块结合,以条条为主”的经济管理体制.”条条”实际是中央
13、集权管理的主要方式.在这一体制下,地方政府间的横向阻隔不可避免:(1)缺乏合作的内在的动力与需求.地方完全隶属于中央,起主要任务是服从并执行中央的饿计划安排,即”条条管理”排挤了”块块管理”.因此地方政府本身并不是独立的利益主体和行政主体,不可能主动去寻求地方政府间的合作.(2)缺乏合作的物质基础.”经济与社会发展所需的物质资源,财力资源等主要资源均控制在中央各部手中,地方政府掌握的资源十分有限,这就使得地方政府间缺乏联系与合作的饿物质基础.”二,中国政府间关系的新发展: 网络模式的端倪 1.政府间关系等级制结构的变化 改革开放以来,我国政府间关系的等级制结构出现了较大的变化,主要体现在两个方
14、面,一是准层级大大减少,二是城市尤其是中心城市的发展对等级制结构产生了重大影响.(1)准层级的压缩.中国是一个幅员辽阔,人口多的国家,在历史上便已形成了将国土划分为若干区域,并按层级建立地方政府,从而将中央政府的统治推行到全国各地的饿惯例.建国以来,中国地方政府层级的设置经历了多次的调整,并最终形成了省,县(县级市),乡三级制和省,市,县(县级市),乡四级制为主的较为稳定的局面.除了这些正式的层级之外,事实上还存在着一级或若干级非正式的层级,即准层级.准层级不同于地方正式层级的地方政府之处,主要在于它不存在主管地域内全部事务的地方行政长官,且没有一级国家权力机关-人民代表大会,容易根据实际发展
15、需要进行调整.准层级在实质上起着正式层级建制的地方政府作用,因而地方政府的层级应该同时包括正式层级与准层级.因此,我国的层级结构实际上远远多与四级,是个 层级众多的国家.从整体上看,改革开放以来我国地方政府的层级结构调整呈现出不断减少的趋势.由于正式层级稳定性较强,因而这种趋势主要体现在准层级的减少上.准层级的减少不仅使政府间的中间层级得到了一定程度的压缩,为政府间组织结构的扁平化奠定了基础,同时也密切了各层级政府间的直接联系,对政府间关系的重构具有十分积极的意义.(2)中心城市的发展对等级制的影响.由于社会经济的快速发展,我国城市的数量,人口,土地不断增加,城市规模也不断扩大,城市化现象正在
16、加速,这使得我国的城市政府获得了极大的发展,城市已经成为最为普遍也是最为重要的地方政府单位.其中,20世纪八九十年代以来中心城市的发展对政府间联系具有十分独特的意义.相对一般城市而言,中心城市是指在经济上有着十分重要地位,起着特别重要的 作用,具有强大的吸引能力,辐射能力和综合富翁能力的城市.十二届三中全会提出:”要充分发挥城市的中心作用,逐步形成以城市特别是大，中城市为依托的,不同规模的,开放式,网络型的经济区.”其目的是使国民经济的管理从行政区管理为主转向以城市为中心的经济区管理为主,虽然这一战略设想并没有在实践中达到最终目的,但却大大提高了城市政府在国民经济管理中的地位.在此过程中我国为发展中心城市
