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1、北京规划建设 85RESEARCH 研究自1986年国土管理局成立以来,自上而下的 国土管理体系“画地为牢”,限制了城市的发 展范围,对城市规划管理体系造成了极大的冲 击 1。特别是最近十多年,国土部门政策的日益 强势使得城市规划在城市土地使用的引导控制方 面受到了极大的约束,对城市规划部门的实际地 位造成了很大的负面影响。在媒体和公众意识 里,我国城市规划指引下的城镇化发展占用了 大量耕地,而规划部门则成为耕地减少的众矢之 的 2。毫无疑问,为了适应我国城镇化的飞速发 展,为了克服当前国土、规划职能部门分割所带 来的种种问题,规划体系的变革迫在眉睫。那 么,其方向何在?近来,城市总体规划和土
2、地利 用总体规划“两规合一”的实践工作在上海、武 汉、广州、深圳等城市陆续开展 3-5,给了我们诸 多启示。这种尝试究竟对规划工作有着怎样的作 用?作用多大?本文试就此做出研究。耕地减少原因与“两规”编制思路分析 耕地减少的实质原因长期以来,我国的耕地资源数量总体上呈下 降趋势:2001年至2008年的8年中,我国的耕地 面积由19.14亿亩锐减至18.257亿亩,平均每年降 低0.11亿亩 6。表面上看,城镇化进程的重要标志 就是土地性质由农用地转变为城镇建设用地,城 市规划部门应为耕地减少承担责任。但事实真是 如此吗?造成我国耕地减少的主要因素有四类:农业城市规划体系变革的方向 对“两规合
3、一”的思考杨亮 类别 20012002200320042005200620072008农业结构调整 (万亩 67.5402.9496.95307.0518.560.37.2837.4建设占用(万亩 245.5294.75343.65439.2318.2387.8282.43287.4生态退耕(万亩 8862138.253355.951099.35585.5509.138.1711.4灾毁耕地(万亩 84.675.694.9580.253.826.8837.2复垦开发(万亩 303.9391.1466.2518.4460550.8293.75344.4耕地减少(万亩 2529.33806.112
4、00.45524.4460.261.0129耕地总量(亿亩19.1418.8918.5118.3718.3118.2718.2618.257结构调整、生态退耕、灾毁耕地和建设占用, 其中前两项是国家将耕地转化为其他园地、林 地、牧草地或其他农用地的措施 7,只有建设占 用的内涵才是城市扩张对耕地占用。从发展趋势 上来看,2006年以前,农业结构调整和生态退耕 造成的耕地净减少量远大于建设占用的影响。 而在2006年后,随着国家政策的调整变化 8,农 业结构调整和生态退耕造成的耕地减少大大降 低,总耕地量也趋于平稳,建设占用才成为占用 耕地量最多的因素(图1。从数据总量上看, 农业结构调整和生态
5、退耕造成的耕地净减少量 (10021.6万亩约为建设占用耕地数量(2598.93万 亩的四倍。另外,按照土地管理法的规定,我国农 村居民可拥有宅基地。而由于政策不力、监管失 位等诸多原因,农村宅基地超规占地、一户多 宅、外出务工长期空置房屋的的现象十分普遍 9。 截止2008年,我国农村居民点用地面积达2.48亿 亩,人均农村居民点用地达到214平方米,远高 于国标规定的150平方米 10,而村庄空置面积超过 1亿亩 11,占用了大量优质耕地,造成了土地资 源的巨大浪费。所以,造成我国耕地减少主要原因是耕地转 化为其他非建设性用地以及农村宅基地建设,并 非城市建设和扩张,把耕地减少归罪于城市规
6、划 并不符合实际。城镇化是国家经济发展的必需途 经,其过程中对耕地的占用有一定必然性。若要附表 20012008年四类因素占用耕地统计表研究 RESEARCH因耕地的保护归罪于城市规划部门,使得城镇化 发展停滞不前,无异于舍本逐末、因噎废食。“两规”编制思路分析毋庸置疑,在如今我国城镇化快速发展和粮 食安全日益重要的背景下,国土和规划部门有着 一个基本的共同目标,就是最大程度集约利用我 国有限的资源和环境,特别是保护好耕地。土地利用总体规划中,按“以供定需”的逻 图2“两规”发展历程图1 2001-2008年耕地占用数量统计图辑实行指标控制方法,首先,中央明确全国需要 多少耕地,作为指标任务分
7、给各省。之后各级行 政单位自上而下逐级落实基本农田的数量,以实 现对城市建设用地规模和耕地数量的严格控制。 似乎这样约束了城市规划的工作,就可以保证 18亿亩耕地的“红线”。其实,这只不过是国土 部门的一厢情愿。理论上看,土地利用总体规划 应属于空间规划的范畴,其对指标的制定应有清 晰的空间依据作为保障。然而,其编制方式决定 了编制者无法对土地进行准确的现状调研,不能 对土地利用进行完善的空间分析,更谈不上因地 制宜地从经济社会需求和人地关系的角度宏观考 虑,往往只是单纯将用地指标分解,其工作技术 含量较低、主观性较强、科学性较差 12,难以对 城市发展规模做出准确的判断,“纸上谈兵”的 情况
8、时有发生。导致我国的耕地保护陷入“重指 标、轻质量”的怪圈 13,14,其效果并不理想。解放后,城市规划经过六十余年的发展, 已由建国初期侧重于分配各类用地指标的“计 划”,转变为如今以城乡结构、空间布局为基本 点的综合性发展“规划” 15,通过对城乡经济、 社会、文化、产业发展等多方面研究,统筹安排 城乡建设用地、合理配置基础设施,促进地区与 城市的可持续发展。虽然在人均用地指标和规 模确定等诸多问题上,城市规划仍带有一定的 “计划性”,但总体而言,已经在适应社会主义 市场经济发展规律的道路上进行了诸多探索。而 国土部门“以供定需”的工作逻辑基本上还是城 市规划界从20世纪50年代至90年代
9、的思路,是计 划经济时期的思维方式。若城市总体规划以土地 利用总体规划为依据,重新落入这种思维逻辑 中,等于从理论和技术上后退多年,不符合社会 主义市场经济条件下的规律与需求。“两规合一”的作用 规划管理层面土地是城乡建设活动的载体,土地使用是城 市规划的工作核心之一。从本质上看,国土部 门和规划部门的工作属于在同一空间主体下不 可分割的两部分。“规土分离”的行政管理体 制将使得同一工作由不同部门来管理,必然对 “两规”协调造成巨大的困难。实际工作中, 两大部门沟通协调存在着很大问题 16,往往采 取自成体系管理方式,分别在自己的职责范围内开展工作,使得众多城市形成了两规“两张RESEARCH
10、 研究皮”的现象 17,衍生出“两规”在用地指标、土 地利用、城市管理方面的诸多矛盾,从而引发了 城乡建设用地布局的混乱、基本农田的保护不力 等诸多问题。在现有行政体系下,国土部门和建 设部门必须加强沟通协作,形成“两规”在编 制、审批、修改、实施中的合理制度与程序,以 确保城市建设和土地利用的合理性。从规划管理 层面上看,“两规合一”力图摆脱长期以来规划 行政体系上存在的“分立”问题 18,19,在现有体 制内为规划和国土部门提供了一个互动平台,使 双方进行充分的交流和协作,从而形成从“两 规”各自角度看均相对合理的用地布局规划。 规划编制层面统一城市建设思路在城市建设思路上,“两规”存在着
11、突破与 控制的矛盾。城市总体规划中,往往需要突破现 有城市边界而重新划定城镇建设用地边界 20,而 土地利用总体规划的目标是对土地利用的总量进 行控制,明确城市可以进行建设的范围,可以说 是城市发展的控制线。近年来,我国规划体系当 中的基本农田调整改为国务院亲自审批,更显 示出土地利用总体规划对于城市发展的强硬控 制。在实际工作中,城市规模和发展的过程往往 难以预计,交通设施、市政、重要产业建设常常 视国家或地区发展战略而变动,这就要求规划应 具备一定的弹性。而土地利用总体规划中过于刚 性的空间管控策略会显露出缺乏变通的缺陷。 “两规合一”的工作,有利于“两规”在指导思 想上刚性管控与弹性发展
12、的统一,以实现城乡的 健康发展。以武汉市为例,依照武汉市土地利 用总体规划(19972010年,当部分重大基 础设施及产业用地选址于建设区外时,均视为与 土地利用总体规划相冲突,从而影响到城市建设 的进程 21,在“两规合一”工作中,武汉市在对 建设用地规模进行总量控制的基础上,以不突破 用地总量和生态红线的前提下,合理安排弹性发 展空间,以应对城市预期之外的发展。确定城市用地规模在建设用地规模确定上,“两规”存在着大 与小的矛盾,城市总体规划的用地规模往往远大 于土地利用总体规划的规模。首先,在城市总体 规划中,城市建设用地的规模通常按城市人口标 准测算。即首先算出规划期末的人口,以人口乘
13、以人均占地面积得出城镇建设用地面积,与土地 利用总体规划“自上而下”分解指标的方法有着 很大差异。其次,出于城市经济发展渴望和非理 性判断,出于对政绩和地方土地财政的需求,一 些地方政府领导往往在总体规划编制中恣意要 求扩大城市人口规模以实现“圈地”行为 22,而 我国目前城市规划编制的人口预测方法并不明 确,直接导致了人均城市建设用地指标缺乏控 制意义,进一步导致了“两规”中建设用地不一 致的情况,从而在规划实施过程中产生矛盾。 “两规合一”的工作,有利于形成统一的城市建 设用地规模,从而更好地实现对土地的管控。 以上海市为例,截止2008年,政府批准的各类城 镇总体规划建设规模总和在330
14、0平方公里左右, 比起全国土地利用总体规划纲要(20062020年中规定的2981平方公里,竟超过约320平 方公里。通过“两规合一”的工作,规划削减原 上海市总体规划用地建设范围约430平方公里, 完成基本农田布局范围置换320平方公里 23,以保 证“两规”在建设用地规模上的统一。明确空间发展方向在空间发展方向上,“两规”存在建设用地 扩张与基本农田保护的矛盾,其主要体现在基本 农田的空间分布上。在土地利用总体规划中,基 本农田数量属于刚性指标,在城市总体规划编制 中应得到充分地落实,这样就意味着基本农田划 定的同时也为城市建设用地划定了控制线。受 限于对城市空间发展的考虑不够,土地利用总
15、体 规划中划定的基本农田往往以耕地质量为基本出 发点,空间位置多位于城市近郊,正是城市扩展 效益最好,空间发展最有利的地区,也是最容易 被下一版总体规划纳入城镇建设用地范围的地 区。那么究竟是基本农田位置不予调整?还是通 过占补平衡调出基本农田使得城市连绵发展?实 际工作中,多通过土地利用总体规划修编的方式 将城市基本农田位置向远郊区转移,以适应城市 扩张对建设用地的需求。此举带来两大问题,一 是降低了基本农田的质量;二是若无原则地放任 城市扩张,可能形成城市无序蔓延,从而违背了 “两规”促进集约用地,保护基本农田的出发 点。“两规合一”工作,有利于城市空间中生态 结构的形成和规模化建设空间的
16、协调。完善规划技术手段在规划基础资料方面,“两规”存在着诸多 的不一致,直接影响到“两规”的协调。在规划北京规划建设 87研究 RESEARCH人口、用地分类、工作底图等方面、两规均存 在着一定的差异 24,25。“两规合一”工作,完善 了“两规”在规划基础资料方面的对接,使得 “两规”在统一技术平台下进行编制,大大提 高了规划的科学性。以上海为例,在人口统计 上,“两规”应采用统一的数据来源,以保证 “两规”相同的人口基础;在用地分类上,土地 利用规划和城市总体规划相衔接,即明确哪几类 的用地为城市建设用地,解决了“两规”在用地 分类不同上的差异,为更好的实现空间管制提供 基础;第三,在工作底图上,通过仔细比对土地 利用部门的地籍图和测绘部门的地形图,确定统 一的“两规”工作底图 26,27。“两规合一”作用的局限性行政管理层面“两规合一”是在城市层面
