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1、查处违法用地：困惑与出路 广东省珠海市国土资源局 曲健当前，土地执法监察查处的各类案件中，违法用地建设案件所占数量多、查处难度大且社会效果差。为什么会造成如此局面？细细分析其中的原因，主要体现在以下几方面：制止难。根据土地管理法第 67条规定：国土部门发现违法用地后，对于违法用地的当事人发出责令停止违法行为通知书，责令其停止违法行为。但对于当事人不停止违法行为的，法律没有继续赋予国土部门相应的强制手段，予以进一步制止，使得责令停止违法行为通知书对当事人缺乏威慑力，难以及时有效地制止违法用地行为。处罚难。一方面是调查难，对于符合立案条件的违法用地行为，国土部门在立案查处过程中，对当事人的询问调查
2、是弄清违法事实的关键，也是作出处罚决定的前提。但当事人往往以各种理由和借口推脱、逃避执法人员的询问调查，同时法律对当事人不配合询问调查的亦没有规定要承担相应的责任。另一方面是送达难，行政处罚法第 40条规定：行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。据此规定，国土部门作出行政处罚后，应通知当事人领取行政处罚决定书，但当事人往往以种种借口拒绝到场领取，这样国土部门只能依据民事诉讼法的规定，进行留置送达或公告送达。根据民事诉讼法的有关规定，留置送达是指送达人依法将处罚决定书放置在受送达人的住所并产生送达法律效
3、力的送达方式。寻找和确认当事人的住所，是进行留置送达的前提。而住所的寻找和确认是一个较复杂的过程，需花费一定的时间和精力。对寻找不到、确认不了住所的，国土部门要进行公告送达。民事诉讼法第 84条规定自公告发出之日起，经过六十日，视为送达。这些都大大增加了处罚难度。执行难。国土部门作出行政处罚决定后，当事人往往不会主动履行处罚义务，根据法律规定，需申请法院强制执行。申请法院强制执行程序复杂、时间长，最终使案件无法执行。行政诉讼法第 66条规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。最高人民法院关于执行行政诉讼法有关问题的解释第 9
4、4条规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行。 ”行政复议法第 9条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。行政诉讼法第 38条规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起 15日内向人民法院提起诉讼。从以上规定可知，国土部门作出行政处罚决定后，当事人不履行处罚义务申请法院强制执行的案件，仅符合行政诉讼期限届满当事人未提起行政诉讼的条件是不够的，还必须同时符合行政复议期限届满当事人未提起行政复议的条件。因当事人提起行政复议后，行政处罚决定中
5、要求当事人履行的处罚义务可能被行政复议机关变更或撤消，具有不确定性，这时强制执行的内容和依据也是不确定的，法院无法实施强制执行。另外，行政诉讼法第66条所指的 “对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼 ”的情形，不仅包括当事人对行政机关所作的处罚决定在法定期限内未提起行政诉讼；同时也包括当事人对行政处罚决定不服向行政复议机关申请行政复议后，对行政复议机关所作的复议决定在法定期限内未提起行政诉讼的情形，由于这一诉讼权利是因行政复议而产生的，申请法院强制执行时，要符合在法定期限内未提起这一诉讼的要求，只要符合在法定期限内未提起行政复议的条件即可。正因如此，法院要求国土部门向其申请强制执行的案件，必须
6、是行政诉讼、行政复议期限届满且当事人未提起行政诉讼、行政复议的，方能受理。行政诉讼法第39条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。土地管理法第83条规定，国土部门作出责令当事人限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施的，当事人在十五内不自行拆除又不起诉的，由国土部门申请人民法院强制执行。行政复议法第9条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。根据上述规定，国土部门作出没收、罚款等行政处罚决定申请法院强制执行的，必须是行政处罚决定送
7、达当事人满三个月（同时符合行政诉讼和行政复议的期限届满）且在此期间未依法提起行政诉讼、行政复议的；国土部门作出责令当事人限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚决定申请法院强制执行的，必须是行政处罚决定送达当事人满2个月（同时符合行政诉讼和行政复议的期限届满）且在此期间未依法提起行政诉讼、行政复议的。最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释第93条规定：“人民法院受理行政机关执行其具体行政行为的案件后，应当在三十日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。”根据此条法律规定的程序和时限，从处罚决定送达当事人到法院作出强制执行的裁定
8、，要经过三至四个月时间。如从违法用地被发现算起到法院作出强制执行的裁定，即使在立案调查、处罚决定送达的过程中当事人配合的情况下，也要经过半年左右时间；如果当事人不配合或提起行政复议、行政诉讼，要经过一年左右时间；如果当事人既不配合又提起行政复议、行政诉讼要经过一年半左右时间，有的甚至时间更长。在这个过程中，违法建筑物基本建成，有的已装修完毕、甚至入住或投入使用，法院执行难度大（当事人“损失”大、对立情绪大，执行成本大）。据统计，国土部门申请法院强制执行的违法用地案件，执行率不足10%。强化违法用地查处的出路从查处违法用地制止难、处罚难、执行难的成因来看，解决这些难题，仅靠国土部门一家的努力是不
9、够的，各级地方政府必须予以高度重视，采取有效措施，切实强化违法用地的查处力度，这不仅是查处违法用地的现实需要，更是地方政府的法定责任。地方政府应按照违反土地管理规定行为处分办法和土地管理法的规定，协调有关部门用足、用好土地管理法和城乡规划法，并建立起与之相适应的查处违法用地的共同责任机制，及时制止、处理、拆除违法用地。城市、镇规划区内违法用地查处城乡规划法第40条规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；申请办理建设工程规划许可证，应当提
10、交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。据此规定，取得使用土地的有关证明文件，是申请办理建设工程规划许可证的前提。因此，在城市、镇规划区范围内未取得使用土地的有关证明文件、违反土地管理法进行占地建设的，不可能取得建设工程规划许可证，同时也违反了城乡规划法，既可按土地管理法进行处罚，也可按城乡规划法进行处罚，具体适用哪部法律，地方政府要依据效率高、效果好的原则，予以明确。城乡规划法第64条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价5以上1
11、0以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10以下的罚款。第68条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方各级人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。可见，城乡规划法对未取得建设工程规划许可证进行非法建设的，赋予了县级以上地方人民政府强制拆除权，不仅有利于对违法用地及时制止、及时处理、及时拆除，将违法用地消灭在萌芽状态，及时向社会反馈政府查处违法用地的决心和态度，又可减少当事人的“损失”和社会资源的浪费。因此，在城市、镇规划区内违法用
12、地建设的，县级以上地方政府应首先组织相关部门按城乡规划法进行制止、组织拆除；如涉及占用耕地、基本农田需要恢复种植条件或构成犯罪的再依土地管理法进行处理或移送司法机关。乡、村庄规划区内违法用地查处城乡规划法第41条规定：在乡、村庄规划区内进行建设的，建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。第65条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。可见，在乡、村庄规划区内未取得乡村建设规划许可证（也不能取得用地手续）进行建设的，同时违反了城乡规划法和土地管理法，
13、并且城乡规划法赋予乡、镇人民政府强制拆除权。因此，在乡、村庄规划区内对未取得乡村建设规划许可证进行建设的，应首先按城乡规划法进行查处、组织拆除；如涉及占用耕地、基本农田需要恢复种植条件或构成犯罪的再依土地管理法进行处理或移送司法机关。其他特殊情况在城市、镇规划区范围以外的违法用地和乡、村庄规划区范围内已取得乡村建设规划许可证未取得用地手续即进行建设的违法用地，依土地管理法规定查处。综上所述，各级地方政府明确违法用地查处中的法律适用，并在此基础上确定地方政府及相关职能部门的职责，是有关法律未作修改之前，解决目前违法用地查处中制止难、处罚难、执行难的有效途径。摘自中国土地2010.11推进学校内涵建设深化年各项工作和“三乐两校”主题教育活动的开展，进一步繁荣校园文化，搭建具有时代特征大学生特点的文化艺术活动平台，促进学院间师生的友谊
