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1、新中国二十八年土地政策的历史演变 第一阶段：继续推行土地改革政策（1949年10月1953年春）根据1949年9月中国人民政治协商会议通过的共同纲领第3条、第27条、第34条及1950年6月6日在北京召开的中共七届三中全会精神，中国共产党在新解放区的广大农村和城市郊区开展了轰轰烈烈的土地改革运动，并按各个阶段的革命和建设任务制订了下列几个方面的土地政策：（1）农村土地改革政策。1950年6月9日，刘少奇同志在党的七届三中全会上所作的关于土地改革问题的报告和1950年6月30日颁布的中华人民共和国土地改革法这两个文件，明确规定和阐述了土地改革的路线、方针和政策，是指导全国开展土地改革的基本文件。
2、其主要内容有：废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国工业化开辟道路。土地改革属于资产阶级民主革命性质。土地改革必须被限制在消灭封建、半封建剥削范围内，而不是消灭一切剥削制度。属于资本主义性质的工商业采取保护政策，地主、富农兼营的工商业及其直接用于经营工商业的土地和财产，不予没收。不得因没收封建的土地财产而侵犯工商业。土地改革的总路线是依靠贫农、雇农，团结中农，中立富农，有步骤、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。农民协会为土地改革队伍的主要组织形式和执行机关。土地改革运动中必须团结中农，保护中农的土地及其他财产不受侵犯。一要注意满
3、足贫雇农的要求；二要不损害中农利益。因为土改的目的在于解放生产力，应该注意保存一切可用的生产资料和生活资料，引导农民不要在分配土地和浮财上纠缠不清，而要集中精力恢复生产。对地主也分给同样的一份土地，使其自食其力，在劳动中改造成新人。对已确定为汉奸、卖国贼、罪大恶极的反革命分子及破坏土地的犯罪分子，其本人不得分给土地，以示惩罚。对富农所有的土地及其他财产，凡富农所有的自耕和雇人耕种的土地及其他财产，加以保护，不得侵犯；其出租的少量土地，亦予保留不动；某些特殊地区，经省以上人民政府批准，得征收其出租土地的一部或全部。对少数富农出租大量土地者，对其出租的土地则应予征收其一部或全部。地主家庭中有人常年
4、参加主要农业劳动，耕种一部分土地，而以其主要部分土地出租者，对其自耕部分土地，加以适当抽补后，应基本上予以保留，其余部分则没收。烈士家属，包括以来历次为革命阵亡和死难的烈士直系亲属，烈士本人计算在家庭人口之内分得一份土地，以示抚恤。城市回乡的失业工人及其家属从事农业生产者同样分给一份土地和其他生产资料。乡村中的僧尼、道士、教士、阿訇、逃亡地主、有劳力愿从事农业生产者亦分给一份土地。土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者有自由经营、买卖及出租其土地的权利。土地制度改革以前的土地契约，一律作废。（2）城市土地改革政策。城市郊区所有没收和征收得来的土地，一律归国家所有，由市人
5、民政府管理，连同国家在郊区所有的其他的农业土地分配给无地少地的农民耕种使用。所有没收来的房屋，除大建筑及风景区的别墅等不适合于农民住的房屋应当作公用外，其余均应分配给农民所有。城市郊区使用机器耕种或有其他进步设备的农田以及农事试验场、菜地、果园等，无论其为地主或农民所经营，或其土地所有权有无变更，均由原经营者继续使用。凡使用城市郊区国有土地从事耕种者，除依法向国家缴纳农业税外，一律不再交地租。但经营人不得以国有土地出租、出卖或荒废。原经营人如不需用该项土地时，必须交还国家。国家因建设需要收回农民耕种的国有土地或征用私人所有的农业土地时，应给耕种该土地的农民以适当安置，并对其在该项土地上的生产投
6、资（如凿井、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿，或以相等之国有土地调换之。城市郊区土改完成后，对分得国有土地的农民，由市人民政府发给国有土地使用证，保障农民对该项土地的使用权。对私有农业土地者发给土地所有证，保障其土地所有权，土地制度改革以前的土地契约，一律作废。（3）华侨土地财产政策。对华侨土地财产的处理：华侨及其家属在农村占有并出租的大量土地，如其本人出国前家庭原系地主者，除没收其土地和原由农民居住的房屋外，其他房屋和财产一律保留不动。华侨及其家属在农村中出租小量土地者，如超过当地人均土地20%，超过部分土地，亦得酌情照顾，不予征收。华侨及其家属在农村中占有大量土地，部分出租，部分自耕
7、或雇人耕种，构成半地主或富农成份者，超过其自耕和雇人耕种土地少量者，征收其出租土地。如只占有小量土地，虽出租部分超过其自耕部分，不应认为是半地主或富农，其出租部分不予征收。（4）出典土地政策。对出典土地的处理：实行彻底平分土地的地方，平分前的土地典当关系一律无效；按中农不动原则分配土地的地方，土改前地主、富农、贫农、雇农之间的典出典入土地，在分配土地时已被抽出分配者，不再变动。如系中农典与地富，或中农与贫雇农土地在分配土地时已被抽出分配，致使该中农因而蒙受损失时，应给予该中农以适当补偿。土改前中农与中农的典当关系及贫农典与中农土地在分配土地时未加变动者，其典当契约继续有效。如承典户在本村无房屋
8、，典入房屋被赎回无屋可住，可签订新约，由承典户暂住。地主土地已出典于中农、贫雇农者，没收后应归承典户所有；如承典户因而占地过多，可将此项典入地抽出分配，并给予不少于典入时所付地价的补偿；如中农、贫雇农出典与地主，则没收后归还出典户，因占地过多按前项规定处理。农民间的典当关系，其契约继续有效，可继续承典，亦可依约自由赎回。应分得土地的农民各有典出典入土地者，分配土地时，在出典典入双方原有土地内各计一半。（5）土地纠纷政策。对土地纠纷问题的处理：“生不再分，死不抽回”，是指土改后地权确定不再变动，不是对农民家庭内部分家而言。实行打乱平分的土改地区，土改前的典当关系均不再存在，原来出典土地，算在谁分
9、得数内就归谁所有，不应再有赎回问题。新土改地区，出典人的土地依法不在没收之列者，对其出典土地，原则上应承认原契约有效；如已被算进承典人应分得的土地数目内，亦不准出典人抽回，应说服出典人放弃依约赎回权，典价部分由双方协商解决。农民外出托人代管土地如被分配，给予补偿或于保留的公地中补给一部分或全部。需要补充说明的是，现行的土地改革政策同1947年以前的土地改革政策相比，一个重大的变化就在于：把征收富农多余的土地财产的政策，改为保存富农经济的政策。这是适应新的形势而对富农采取的新政策，是十分正确的。这是因为：中华人民共和国成立之后，全国人民的基本任务，已由支援解放战争以取得革命的胜利转变为在全国范围
10、内进行经济建设，恢复和发展生产，富农经济是农村中的资本主义经济，同农村中的其他经济形式比较，具有一定的进步性，因此，当时保留富农经济有利于发展农业生产；中华人民共和国的成立，表明国内的政治和军事形势已发生根本变化，民主革命中谁胜谁负问题已经解决，全国人民在政治上和组织上的大团结，使富农的态度也发生了变化，为了团结一切可以团结的因素，迅速恢复和发展生产，巩固新生的人民政权和社会的稳定，争取富农在土地改革中采取中立的立场是完全必要的，也是可能的；同时，实行保存富农经济的政策，可以更好地孤立地主，保护中农和小土地出租者，可以消除农民在发展生产中怕致富的某些顾虑，有利于土地改革的顺利进行和农业生产的恢
11、复与发展。到1953年春，全国除新疆、西藏等少数民族地区以及台湾省外，基本上都完成了土地改革。3年之中，约有3亿农业人口的地区完成了土地改革，使中国农村发生了几千年来未有的变化，整个农村（除少数民族地区和台湾省外）废除了封建地主的土地所有制，全国有3亿多无地、少地的农民无偿地获得了7亿亩的土地及其他生产资料，并免除了过去每年向地主交纳的700亿斤粮食的苛重地租，实现了农民的土地所有制，解放了农业生产力，大大地促进了农村经济的发展。第二阶段：初步建立农村土地集体所有制政策（1953年4月1956年9月）土地革命完成后，以小土地私有制为基础的农民个体经营是当时中国农村土地经营的基本形式。这种个体的
12、、分散的、落后的、建立在个体私有制基础上的小农经济，不能满足工业发展和人民生活对农产品的需求。农民为了发展生产、摆脱贫困，确有走互助合作道路的要求。党和政府为了引导农民走上共同富裕的道路，改变农业的落后面貌，在农村开展了互助合作运动，并在实践中创造了从临时互助组和常年互助组，发展到半社会主义性质的初级农业生产合作社，再发展到社会主义性质的高级农业生产合作社的过渡形式，以实现对个体农业的社会主义改造。这一阶段的土地政策主要有以下几个方面：（1）社员私有土地：合作化初期的土地政策。1951年9月，中共中央召开第一次农业互助合作会议，通过了中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案），发给各地党委执行
13、（1953年2月经个别修改后正式通过）。1953年春起，各地开始普遍试办实行土地入股、统一经营、并有较多公共财产的初级农业生产合作社。同年12月16日，中共中央作出关于发展农业生产合作社的决议。决议强调，初级农业生产合作社正日益变成领导互助合作运动继续前进的重要环节。此后农业生产合作社开始进入发展时期。1955年7月31日，毛泽东在省、市、自治区党委书记会议上作关于农业合作化问题的报告，对实现农业社会主义改造的途径、步骤、方针、原则作了系统的论述。同年10月4日至11日，中共七届六中全会（扩大）根据毛泽东的报告，通过了关于农业合作化问题的决议，把党内在合作化速度问题上的不同意见，当作右倾机会主
14、义来批判，使合作化的发展速度越来越快，以至偏离了健康发展的轨道。这个期间对社员土地政策的内容为：根据土地质量评定入社土地的产量。规定固定的土地报酬数量，土地和劳动按一定比例分配报酬，土地报酬一般应低于劳动报酬。各地区人多地少或人少地多情况不一，种植条件也不相同，不强求划一。土地报酬数量应稳定一个时期，为照顾农民土地私有观念，不应过早地取消土地报酬。社员应有少量的自留地，一般相当于全村每人平均土地的2%5%.林业、鱼塘等属于个人分散经营有利的副业生产资料，不宜入社，更不宜归社公有。（2）社员集体土地：合作化中期的土地政策。1956年3月17日第一届全国人民代表大会第33次常委会通过了农业生产合作
15、社示范章程。同年6月30日第一届全国人民代表大会第3次全体会议通过并颁布了高级农业生产合作社示范章程。章程规定社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有。有关土地政策作了如下规定：社员入社必须把私有的土地、耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。社员的生活资料和零星树木、家禽、小农具、经营家庭副业所需要的工具，仍属社员私有，都不入社。社员土地上附属的私有塘、井等水利建设，随着土地一起转为合作社所有。如属新修建设尚未取得收益，应偿还其所付工本费。私有的藕塘、鱼塘、苇塘等转为合作社集体所有时，亦应付给本主合理代价。农业生产合作社应抽出一定数量土地分配给社员种植蔬菜，分配数量是按每户人口多少决
16、定，每人使用这种土地，一般不超过当地每人平均土地的5%.社员土地转为合作社集体所有，取消土地报酬。对完全丧失劳力历来靠土地收入维持生活的社员，用公益金维持他们生活，或暂时给以适当土地报酬。从事城市职业而家住农村的，如果本主生活困难，历来依靠土地收入补助生活的，仍可付给一定的土地报酬。社员原有的坟地、房屋地基不入社。社员新修房屋需用的地基和需用的坟地由合作社统筹解决。幼林、苗圃、果、茶、桑、竹、桐、漆等经济林木作价归合作社所有，由合作社统一经营，并从林木收益中给本主一定比例的报酬。二、全面建设社会主义时期的土地政策1956年9月中共第八次全国代表大会的召开，开始了社会主义建设道路的初步探索。1956年至1966年这10年是中国曲折发展的10年，这10年土地政策的发展也走过了一个脱胎换骨的历史路程。（1）农民集体土地：合作化后期的土地政策（1956年9月1958年底）。1956年9月15日至27日，中国共产党在北京
