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1、 浅谈财会集中核算制的利弊及对策 财会集中核算制是近几年来我国行政事业单位实施的一项新的会计核算制度。实践证明，实施财会集中核算制，加强了行政事业单位财政资金收支管理，保证了财政预算的执行，提高了会计信息的质量，有助于从源头上遏制腐败，对扭转行政事业单位财务管理和会计核算混乱的局面起到了积极作用，从而成为各级政府和部门进行财会体制改革的重要内容。财会集中核算制在各地推行以来，取得了很大的成效，但随着财政体制改革的不断深化，也暴露出了不少问题。我厅2001年成立会计核算中心，对厅机关事业单位和处室的财务进行了集中核算，经过五年时间的运作，取得了一定的经验，也遇到了不少问题。本文就实施财会集中核算
2、制后的利弊和对策谈一点体会。 一、财会集中核算在本部门和财政体制改革中的定位 根据有关政策规定和编委批复职能以及实际运行情况，各部门的会计核算中心的主要职责是集中核算和监督各部门所属单位和处室的会计核算业务，是本部门内设的会计服务机构，是财政体制改革的延伸和补充。具体体现在： （一）会计核算中心是本单位内设的会计服务机构。会计核算中心的职能主要是对厅机关内部相关单位的财务进行集中统一管理。近年来,我们的主要做法，一是采取宣传发动、签协议、清理移交等方式将各事业单位的账务纳入到核算中心进行统一管理与核算。二是通过取消各预算单位单独的银行账户，用会计核算中心的基本账户进行统一开户，分户核算。三是通
3、过建立支出审批制度，原始凭证审核制度，单位备用金“双限”管理制度，内部会计岗位牵制责任制度等规章制度和办法，使会计核算工作在正常轨道上运行。四是对不合法、不合规的原始凭证，不合法、不合理的财务开支进行把关，避免了财务开支混乱，使各预算单位“小金库”失去了存在的土壤，不合法、不合理的财务开支明显减少，从而有助于遏制腐败，提高财政资金使用的效率。 (二)会计核算中心是财政体制改革的延伸和补充。一是财政体制改革的重点是国库集中支付，由于厅机关有的预算单位人员较少，个别单位只有3到5人，除履行本职工作外，根本没有人能从事会计和出纳工作，财政资金无法直达，所以这些单位将会计核算和资金结算等业务委托会计核
4、算中心集中办理，既节约人员编制，又充分利用了会计资源。二是会计人员的人事、工资关系上脱离了原单位，而且工作上也不再受原单位的领导，会计人员相对于原单位的独立性得到进一步提高，对内有利于发挥监督作用，对外有利于财政部门预算资金的执行。三是能及时为财务管理部门提供财务管理信息。由于会计核算中心采用全方位的会计电算化管理，又具备专门的会计专业人材资源，又加上集中管理了各单位的财务，因而能方便、及时、准确、保质保量地为各财务管理部门提供会计业务信息。 二、财会集中核算的利弊及其成因 财会集中核算制无论是在理论上还是在实际操作中，都是一个大胆的尝试。由于是一个新生事物，没有现成的法律和理论依据，因此，在
5、运行过程中取得了一定的成绩，同时也暴露出了不少问题。 （一） 取得的成效 1、宏观调控得到了加强，基本上起到了源头治腐的作用。一是坚持“一支笔”，避免财务开支混乱，使资金预算得到了有效控制。集中统管后，各单位的各项开支都被严格控制在预算内，不存在超支现象，为财政节约了资金。二是各项支出得到了合理控制，所有开支都按财经制度规定报销，职工福利费、医药费等都按统一口径集中报销，合理节约了人员经费。三是会计信息质量更加准确、及时，不存在隐瞒等现象。 2、财务管理机制进一步得到健全。集中核算后，会计核算中心在加强财务管理上形成了一整套行之有效的监管机制，基本上铲除了各单位私设“小金库”，设账外账，多头开
6、户，隐瞒管理等赖以生存的基础，同时，通过编制预算，内外资金统一管理，协调使用，综合平衡，把关堵口，改变原来资金使用上的随意性，单位“备用金” 限时限额管理，经费支出保重点，人头经费、福利统一规范，统一标准，杜绝乱支、乱用的口子，消除了铺张浪费，相互攀比之风，树立了用钱讲合理、讲重点的新风。 3、财务管理水平和财会信息质量得到了提高。会计核算中心在会计核算方面，通过实行会计电算化管理，所有账务、凭证、报表等都通过计算机处理，并通过网络为各单位提供会计信息。同时，为规范财务管理，制定了一系列财务管理制度和报账审批制度，从而提高了财会效率。另一方面，会计信息质量更加准确、真实，为领导决策提供真实可靠
7、的财会信息依据。 4、适应厅机关机构改革和减员增效的需要。厅机关共有18个事业单位，现有职工202人，其中，较大的单位人员有34人，较少的只有5 人，按财务管理和会计核算的基本要求，每个单位都必须设置会计和出纳岗位，共需财务人员36人，明显地浪费了机关编制和财会资源，不符合厅机关机构精简的原则。实行财会集中核算后，会计核算中心只需配备5人就能完成纳入集中核算的18家单位的会计核算工作，有效地节约了人员编制和经费，符合机关机构改革和财政体制改革的需要。 （二）存在的主要问题 1、会计责任主体不明。会计法有两个重要的变化，一是突出强调了单位负责人对本单位会计工作和会计资料真实性和完整性的责任，即单
8、位负责人是本单位会计行为的责任主体；二是加大了对违法会计行为的惩治力度。实行会计集中核算以后，取消了各预算单位原有的会计岗位和会计核算职能，会计主体不负责会计核算业务，而负责会计核算的机构不是会计主体，这种情况有悖会计法的相关规定。发生违法会计行为后，由于预算单位和会计核算中心职责不明，会计责任主体不好落实，难以分清。 2、财务管理与会计职能严重脱节。各预算单位原先的会计职能被“剥离”出来，不再设立会计和出纳岗位，只设报账员，财务收支和会计核算通过会计核算中心办理，会计核算中心只负责会计核算业务，各预算单位负责本单位的财务管理，其直接后果是：这种独立出来的会计，其服务于预算单位管理决策的功能被
9、削弱，而其监督预算单位财务收支是否合理、合法的功能则增强。主要表现在： 一是会计的目的是为单位负责人提供决策有用的信息，而能否提供决策有用的信息，取决于会计人员能否具体、深入地了解单位的经营管理活动。实行集中管理、分户核算后，各预算单位不再有私设“小金库”的条件，但是仍然可以通过虚构原始凭证等方法达到挪用、截留甚至贪污财政资金的目的。例如，可以通过关系户开出假发票，将用于个人消费或享受的费用变成会议费、办公费等合法支出。由于没有直接参与各单位的经济活动，会计人员对这种虚假的票据根本无法鉴别真伪，因而无法遏制这种腐败。 二是会计核算中心与各预算单位签订的委托书一般都规定会计核算中心有义务为各预算
10、单位提供必要的财务和会计服务，但由于会计人员远离预算单位经营管理的现场，不能详细了解其经营管理活动的真实情况，再加上现在一个人要负责几个单位的会计核算和报账工作，工作量是以前的几倍，因此很难既为预算单位提供满意的服务，又参与财务管理工作，其直接后果是各预算单位的财务管理和会计核算严重脱节。 三是降低了预算单位的财务管理水平。在进行财会集中核算制以前，预算单位的财务和会计是不分家的，会计人员往往既精通会计，又熟悉财务。设立会计核算中心以后，各单位的会计岗位被取消，原来精通业务、拥有中高级职称的会计只能转为报账员，无法为预算单位合理、有效地筹集与使用财政资金提供合理建议。设立会计核算中心，使得财务
11、与会计的天然联系被割断，预算单位的财务活动由于不能得到会计人员及时、有效的信息支持，财政资金筹集与使用的效率降低了。 3、造成了会计资源的不合理配置。一方面，精通业务、能力强、职称高的会计人员被剥离到会计核算中心从事机械的记账、报账工作，只负责记账，不参与单位的经济活动，因而他们的能力在一定程度上被“闲置”了，另一方面，预算单位急需精通业务并能够为资金筹集、使用和管理出谋划策的财务人员，但预算单位的报账员往往水平不高。这种会计资源的不合理配置还造成了会计核算中心会计人员的工作积极性不高，一是工作量大，待遇却没有相应提高，二是工作简单重复。 三、新形式下财会集中核算制的对策 尽管财会集中核算制在
12、运行过程中存在上述问题，但并不能由此否定财会集中核算制在本部门财会改革和财政体制改革中所起到的作用，要以科学发展观来进一步推进和完善财会集中核算制。笔者认为，新形式下可以从以下几个方面加以完善： （一）明确会计责任主体，切实实行会计业务代理制。财会集中核算是在源头治理腐败的大环境下由政府行文实施的，带有一定的强制性，在当时的条件下起到了积极作用。为了避免与会计法相冲突，我们在具体实施过程中采用了委托代理会计业务的办法，与各核算单位签定了委托代理协议，协议中明确规定各核算单位是在资金所有权、使用权和财务自主权不变的前提下采取的会计集中核算制，每笔资金收支业务都经过各核算单位法人审签，因此，会计责
13、任主体仍是各核算单位法人代表，会计核算中心只是作为一个会计服务机构，根据委托协议为各核算单位提供会计核算业务。 （二）根据预算单位的具体情况，调整会计核算中心的运行模式。一是实行会计委派。对于业务量大、业务重要的预算单位，将其会计人员在工资、人事关系转移到会计核算中心的前提下，保持原来的工作地点和工作方式不变，由会计核算中心向其委派会计主管，为预算单位的财务活动出谋划策。另外，对距离会计核算中心较远的预算单位，经有关领导批准，可以由会计核算中心向其委派会计。二是实行集中管理。对于人员少、业务量较小、业务重要性相对较低的预算单位，则由会计核算中心统一办理其会计核算和财务收支等业务。按照预算单位的
14、具体情况，对会计核算中心的管理方式进行必要的调整，可以较好地解决会计服务功能被削弱的问题，并提高预算单位的财务管理水平。 （三）进一步规范预算单位、会计核算中心和财政国库收付中心之间的权责关系。一是要继续提高会计核算的信息化水平，使得各方可以及时进行必要的交流，二是要在会计核算中心和预算单位之间建立更为紧密的合作关系，会计核算中心会计人员的轮岗不宜太过频繁，使具体负责某一单位会计核算的会计人员能够有时间熟悉该单位的业务特点，从而为其提供更好的服务。三是要经常与财政国库收付中心联系，核对预算指示、国库直接支付数、政府集中采购数以及结余指标。 （四）以科学发展观促进会计业务层次化和多样化。一是要充
15、实会计核算中心会计人员队伍，提高其待遇。会计人员目前工作负荷较重而待遇没有相应提高，这既使得会计人员没有时间了解和熟悉预算单位具体情况，无法为预算单位提供满意的服务，同时又使其工作积极性受到抑制。因此，一方面可以适当充实会计人员队伍，解决人手紧张问题，另一方面应考虑会计人员工作量成倍增加的实情，适当提高其级别和工资待遇。二是要使会计业务层次化和多样化。许多精通业务、拥有中高级职称的会计人员从事机械的记账和报账工作，抑制了他们的工作热情，在一定程度上造成了会计资源的浪费。从工作层次上看，可以从上到下设立主任、副主任、主管会计、审核会计、基础会计等工作级别，根据会计人员的能力和工作表现予以提拔。从
16、多样性上看，可以按照业务内容进行进一步分工，不同类型会计人员可以组合成工作团队，集体负责某一个或某几个预算单位的会计核算与服务职能。三是要加强对会计人员的培训，使得会计人员能够胜任多个岗位，将会计人员的个人发展与会计核算中心的有效运行有机结合起来，共同为“十一五”水利发展作贡献。 主要参考书籍： 1、童道友主编。财会集中核算制。中国财政经济出版社，2001年6月第一版。236页239页。 2、中国注册会计师协会编。经济法规汇编。中国财政经济出版社，2017年3月第一版。1页13页。 3、中华人民共和国会计法（1999年月10月31日中华人民共和国主席令第二十四号公布，2000年7月1日起实行）。
