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1、推进电子通关改革 提升海关管理效能 宁波海关 葛惠珍 【内容提要】 本文在分析电子通关改革基本情况的基础上，分析了电子通关改革面临的主要问题，提出了推进电子通关改革的对策与建议。 【关 键 词】 海关 电子 通关 改革 管理 在 2006 年的全国海关关长会议上，牟新生署长在谈到今年海关要重点抓好的 4 项改革任务时提出，要积极开展电子通关改革试点，逐步形成全国统一、规范的电子化通关作业流程和普遍适用的全程无纸化通关作业模式。深刻领会和落实牟署长的讲话精神，积极推进电子通关改革，全面提升海关管理效能，是当前海关工作面临的一个重要课题。 一、电子通关改革基本情况 自 2002 年 2 月开始，在
2、总署统一部署下，全国相继有 17 个直属海关在关区内的部分企业和部分业务范围中开展了无纸通关试点，从而拉开了电子通关改革的序幕。无纸通关是利用中国电子口岸及现代海关业务信息化管理系统功能，改变海关验凭进出口企业递交书面报关单及随附单证办理通关手续的做法，直接对企业联网申报的进出口货物报关电子数据进行无纸审核、验放处理的通关方式。无纸通关经过 4 年多的试点探索，在作业流程、风险管理、运行保障等各方面为电子通关改革积累了初步的经验，为电子通关奠定了良好的基础。实践证明，无纸通关作为海关管理手段和管理制度的创新是成功的，它必将在促进我国经济建设和外贸发展中日益发挥出积极的作用。但是，由于受到种种条
3、件的限制，无纸通关的效用始终无法完全体现，开展电子通关改革试点就是要解决这些问题，为守法企业提供一种普遍适用的便利的通关方式，促进贸易便利化。 电子通关是以风险管理为中心环节，以风险分析条件下的风险评估、参数控制、分类处理为手段，以企业“守法便利”为导向，以海关通关监管作业无纸化为基础，为守法进出口货物收发货人和报关企业提供一种普遍适用的便利的通关方式。电子通关由前期准备、电子通关作业、后续管理 3 部分组成。前期准备包括海关内部数据的准备和海关外部数据的备案及传输；电子通关作业包括“电子申报”、“集中审单”、“查验放行”、“接单审核”四个主要通关作业环节，与现行通关流程相比较，“接单审核”环
4、节逐步转入内部和事后作业；后续管理包括通过建立后续核查机制来强化一线监管。通过电子通关改革实现海关监管的前伸、外置及后移，形成全国统一规范的进出口货物电子化通关作业流程，达到减少作业环节，简化海关手续，提高通关监管效能，优化资源配置，降低企业通关成本的工作目标。目前，电子通关改革正处于酝酿实施阶段。 二、电子通关改革面临的主要问题 当前，在电子通关改革中面临的主要问题有： （一）电子数据法律依据缺乏 电子通关的顺利实施必须得到相关法律法规的保障。虽然电子签名法已正式实施，但涉及的主要是电子商务领域，而电子政务领域尚未有相关法律颁布，尚属空白点。同时，现有法律法规所确立的执法依据仍较侧重纸质单证
5、，如根据国家相关规定，海关应在货物进出口环节验核企业递交的进出口许可证件，而对已实现电子数据联网的进/出口许可证，相关电子联网协议中也规定海关只有在许可证电子数据和书面证件一致的情况下才能办理验放手续。因此，电子数据的法律依据还需进一步研究，以明确电子数据的法律地位以及海关与各发证机关之间的权利义务关系。 （二）监管证件数据联网不全 目前，进出口货物通关过程中涉及的监管证件多达 30 余种，涉及监管证件的进出口货物报关单约占报关单总量的 40。含出/入境货物通关单的报关单约占涉及监管证件进出口报关单总量的 85，其他监管证件涉及的报关单量都较小，除自动进口许可证、环保证以及出口货物许可证外，其
6、余占涉及监管证件报关单总量比例均未超过 1%。 在上述 30 多种监管证件中，如今只有商务部门签发的进/出口货物许可证、环保部门签发的环保证以及检验检疫部门签发的出/入境货物通知单已与海关实现了电子数据联网核查，但在联网核查的数据传输、数据比对方面仍存在一定问题，使联网核查的成效不明显，未能真正起到清除电子通关障碍的作用。 （三）报关单证事后备查难度大 电子通关对报关单证采取企业自存、事后备查方式，首先需要相关管理部门的配合支持。在目前整个口岸进出口管理模式的各环节，纸质单证仍然是各部门执法管理的主要凭据，如外汇管理局、国税局均需凭海关签发的纸质报关单证明联为企业办理外汇核销及退税手续。其次是
7、如何认定报关单数据更改的依据。进出口报关单因各种原因在结关后仍需修改，目前，现场海关审批和更改的依据仍是企业递交的原始报关单证。再者是如何认定查验货物的依据。目前，纸质报关资料是海关实施查验过程中检验实际货物与企业申报一致性的重要依据，实施电子通关后，海关审核的主要依据将是报关单电子数据。 （四）加工贸易联网核查操作不便 目前，不论是联网监管还是手册合同式监管方式，在手册后期核销时，依据总署规定仍需同时验凭纸质进出口报关单和相关电子数据。完全凭报关单电子数据与电子手册进行核销核算，理论上是可行的，但对于中期核查及下厂核销方式下，完全凭电子数据进行核查，存在操作上的不便，至少需人工打印报关单或携
8、带能够调阅显示电子数据的移动终端设备。 （五）代理报关企业作用有待进一步发挥 自海关实施通关作业改革以来，海关推出的各种新作业模式的主要实施对象是进出口货物收发货人，但在实际操作中，大部分进出口货物是由进出口货物收发货人委托代理报关企业办理报关手续。以无纸通关为例，由于代理报关企业无法直接从作业模式的改革中受益，其参与的积极性不高，采用无纸通关方式申报的出口报关单量始终难以有所突破，出口无纸通关的作用难以充分发挥。为此，在电子通关改革试点中如何考虑代理报关企业的特点，放开对其限制，并建立相应配套管理措施，以提高代理报关企业试点电子通关的积极性，从而充分发挥电子通关的效能需要我们妥善处理。 分析
9、上述问题产生的主要原因有：一是立法滞后导致电子数据的相应法律法规不齐全；二是各部门信息化水平不一，电子数据尚未有效实现联网共享；三是在工作中还不同程度地存在着以纸面凭证管理的习惯做法，管理手段还需进一步转变；四是企业整体诚信守法意识还不够强，制约了管理创新的力度。 三、推进电子通关改革的对策与建议 实施电子通关改革是海关主动适应形势发展需要，不断推进通关业务改革，实现机制和手段创新的一项重要措施，是具体落实海关第二步发展战略规划、建立综合治税大格局工作思路的重大举措。电子通关改革不仅仅是通关监管作业手段的简单改变，而是对海关通关监管管理理念、作业模式、流程管理的一次重大变革，通过突破传统监管理
10、念，将监管的时空“前推后移”，充分体现守法便利导向，以风险管理为核心，简化纸质单证审核的工作环节，减少纸质单证处理的工作量，打通通关“瓶颈”。电子通关作为普遍适用的基本通关方式，将为区域通关一体化等改革项目奠定坚实的基础，并为进一步整合各类通关方式，发挥整体效能提供手段。因此，必须积极稳妥地推进电子通关改革，不断提高通关效率，降低通关成本，实现有效监管和高效运作的统一，方便合法进出，促进贸易发展。 （一）抓认识，促合力 认识是行动的先导。随着形势的发展变化，通关作业改革也需要与时俱进、不断完善。电子通关改革是深化通关作业改革的又一载体和平台，它和其他各项业务改革一起共同构成和丰富充实了通关作业
11、改革系统。推进电子通关改革一要增强“大局”意识。正确处理电子通关与通关作业改革的关系，以及与其他各项业务改革的关系，做到突出重点，协调发展，互为依托，整体推进；二要增强“共享”意识。信息的价值在于共享，信息化的优势在于规模效应，当信息化发展到一定程度后，互联互通、资源共享将成为必然趋势。实现企业通关数据和信息在各部门间的无障碍有序流动是实施电子通关的前提和保证。三要增强“协作”意识。电子通关改革是一项涉及单位多、环节多且互相影响的系统工程，电子通关改革所涉及的各部门和企业要从服务本口岸、服务长三角、服务全国的高度，各司其职，各负其责，密切配合，形成合力。 （二）抓领导，促推动 领导是行动的关键
12、。推进电子通关改革首先必须完善电子通关改革的机构和职能。一要成立电子通关改革工作的领导机构，主要职责是围绕推进电子通关改革工作进行议事、协调和决策；二要成立电子通关改革工作的办事机构，主要负责执行领导机构的决定和决策，指导、推进、协调电子通关改革面上的工作。同时，还必须健全电子通关改革的工作机制。建立电子通关改革联席会议等制度，讨论推进电子通关改革工作的思路及措施；遇有重要工作或重大问题时进行讨论、协调；协调解决电子通关改革日常工作中的有关问题；定期通报、协调电子通关改革工作情况和问题。 （三）抓规划，促实效 好的计划是成功的一半。电子通关改革是海关管理的一场深刻变革，是一项长期系统工程。推进
13、电子通关改革要注重总体设计、分步实施，充分考虑目前企业通关的具体情况和地方政府的意见，制定符合实际的实施规划，保持海关通关作业的平稳发展，促进经济社会的和谐发展。近期，建议海关总署要抓紧制定电子通关改革试点具体实施计划方案，并对电子通关作业流程、岗位职责及各环节、各部门工作职责进行细化和充分论证，形成全国范围内统一、规范的电子通关作业模式；在此基础上，根据研究论证确定的电子通关改革试点具体实施方案，组织编写电子通关业务需求方案，积极调整完善 H2000 系统和电子口岸相关程序功能。各直属海关要根据各关的实际情况，在尊重自愿的基础上，量力而行，对照总署意见认真研究制定本关的具体实施计划方案。各关
14、在考虑安排试点方案时，可先将已实现海关作业数据和联网核查数据传输的货物及报关单（加工贸易手册、征免税证明、许可证、通关单等）以及保税区、出口加工区、保税物流园区等特殊区域进出境货物及备案清单纳入电子通关，优先将信誉优良的企业（如便捷通关企业等）、电子手册试点企业和保税区、出口加工区、保税物流园区等特殊区域的加工贸易企业纳入试点，先易后难，并逐步扩大到大部分守法企业，以利试点工作先行推动开展。 （四）抓保障，促落实 兵马未动粮草先行。为尽快开展电子通关改革试点工作，针对电子通关改革面临的问题，需要我们积极采取措施加以解决，为推进电子通关改革试点工作做好五个保障： 一是法律法规保障。先立法，后实施
15、，是国际上规范管理和成功的通例。目前，要结合电子签名法，抓紧研究解决电子通关中的电子数据的法律效力、涉及货物事后交单法律依据、电子通关过程中相关电子数据的申报、审核、传输、保存的具体要求以及管理相对人的权力义务等有关法律问题，为实施电子通关改革提供法律支持；在当前情况下，可以海关法为依据，采取第三方（电子口岸）存证的办法解决这一难题。即海关要和中国电子口岸、电子通关企业签订三方协议，共同确认报关单（包括必要的随附单证如装箱单、发票等）电子数据的法律效力。 二是数据联网保障。对外，以解决通关单联网核查效能为重点，加快与外部委的联网进程，高质量地实现与外部委许可证件、其他审批证件及进出口物流信息的
16、数据联网，有效解决许可证件以及进出口其他审批证件的联网传输核查；对内，尽快建立完善统一标准的执法性预审价和预归类管理系统，进一步完善网上税费支付系统，增加银行全程担保功能，在企业管理数据库基础上进行企业守法分类参数设置、动态维护，实现与 H2000 通关管理系统联接，充分运用风险信息平台、各职能管理系统等信息数据进一步优化通关环节处置措施，强化各环节各部门之间的协同，促进综合治理，提高通关监管整体效能。 三是规章制度保障。建立配套的报关、生产、贸易企业分类评估机制、电子通关作业管理规定、价格和归类预审核管理制度、报关单证自存备查管理办法、应急情况处理等管理制度和规范，以进一步提高电子通关业务操作的规范性和统一性；调整业务管理规定，逐步取消许可证件、加工贸易手册、征免税证明、报关单等纸质作业单证手工批注做法，改为电子核注。 四是操作系统保障。在电子通关具体业务流程细化确定后，尽快完成 H2000系统和电子口岸相关系统功能的开发和调整，进一步加强系统对作业规范、统一性的保障作用，
